应急管理体制改革工作总结

应急管理体制改革工作总结

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列治国理政的新理念新思想新战略，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想，为中国全面深化改革和社会治理创新指明了方向。2018年3月21日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》提出，“在新的历史起点上深化党和国家机构改革，必须适应新时代中国特色社会主义发展要求， 坚持稳中求进工作总基调，坚持正确改革方向，坚持以人民为中心，坚持全面依法治国， 以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”，并明确提出“组建应急管理部”。应急管理部的正式组建，意味着中国应急管理体制重大变革的开始，是实现国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措， 是社会治理创新的一项重要内容。现有的应急管理体制究竟面临着中国经济社会发展带来的哪些挑战，到了非改革不可的地步？理解和认识中央关于应急管理体制的这一重大改革举措，需从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度出发，本文试着在社会治理创新的视野下，探讨如何进一步推进中国应急管理体制改革，并对其改革的路径和重点提出建议。

一、中国经济社会发展对中国现有应急管理体制的挑战

早在民国时期，我国民政部门就有救灾等职责，主要给灾民提供相应帮助，这是我国现代应急管理体制的早期探索。新中国成立以来，为防范、应对、处置来自自然界和生产领域的各类安全风险，我国各专业部门陆续承担相应的防灾和救灾等职能，如民政部的救灾职能、国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火、国家地震局的震灾救援等，并成立国家防汛抗旱总指挥部

（1950年6月），这时候我国突发事件的应急管理体制具有部门性和行业性的特点，相对单一和分散，但总体运行有效。改革开放以来， 随着我国经济社会的快速发展，为适应我国防灾减灾和应急管理工作的需要，我国又陆续成立了公安部消防局（ 1982年6月）、国家减灾委员会（1989年4月成立中国国际减灾十年委员会， 2000年更名为中国国际减灾委员会，2005年更名为国家减灾委员会）、国家煤矿安全监察局（1999年）、国务院抗震救灾指挥部（2000年）、民政部国家减灾中心（2002 年4月成立， 2003年5月正式运转， 2009 年2 月加挂“民政部卫星减灾应用中心”牌子）、国务院应急办（ 2005 年）、国家安全生产监督管理总局（前身国家安全生产监督管理局2001年成立，2003年调整为国务院直属机构，2005年调整为国家安全生产监督管理总局）、国家森林防火指挥部（ 2006年）等，这些机构的成立和有效运转为我国有效应对各类安全风险、自然灾害和事故灾难提供了重要的组织保证，进一步提升了我国突发事件的应急管理、救援的能力和水平。

但是我们必须看到，现有的应急管理体制具有各自的惯性特征，存在政出多门、职责交叉、协调难度大、信息传递不畅等不足，越来越不适应我国快速发展的经济社会需要和突发事件日益复合化系统化的新特点。特别是随着城市化进程的快速推进和现代科学技术的广泛应用，我国事实上已经进入了一个快速流动和高度风险的社会，自然灾害和灾难事故等呈现多发高发态势。2003年上半 年我国部分地区“ 非典疫情” 爆发、2008年“5·12”四川汶川大地震、2015年“8·12”天津港大爆炸事故、2015年“12·20”广东省深圳市光明新区渣土消纳场滑坡事故等，都对 “分散化、碎片式、反应式”的应急管理体制提出了越来越多的挑战。

第一，应急管理职责、力量、资源过于分散，存在政出多门的问题，降低了应急管理的效率。当前，我国突发事件主要分为四种类型：自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全，涉及应急管理的政府主管部门近20个，加上一些应急管理的常设协调机构或临时指挥机构，不同部门和机构的级别还不一样，应急管理相关牵头机构负责人从国务院总理、副总理、国务委员、部长、副部长

（副秘书长）到司局长都有，导致应急管理的职责、力量、资源过于分散，在实际工作中确实存在着政出多门、多头指挥、重复行动等问题，这导致当一件突发事件发生时，往往多方齐动甚至多方“乱”动，看似各方都在积极行动，实际上由于缺乏有效的统筹协调，有时难免导致“各吹各的哨，各走各的道”，甚至相互干扰和牵制，不仅应急管理的合力难以形成，而且会降低应急管理的效率， 与社会期待存在一定的差距。

第二，应急管理涉及部门多，管理职责交叉与空白并存，协调难度大，增加了政府运行成本。由于参与应急管理的部门过多，看起来似乎应急管理力量强大，但由于原有应急管理体制缺乏顶层设计，不同的应急管理部门成立的时间不一，应急管理的职责划分不够科学，不同部门或机构的管理职责既存在着职责交叉的现象，如几个部门同时参与某一突发事件的应急管理；同时又存在着职责不清的问题，如一些安全风险的排查、预防、监测、分析无人负责，时常坐任潜在的安全风险转化为现实威胁。加上各部门机构由于牵头负责人的行政级别存在着明显差别，实际上的协调力度极为有限，力量相对薄弱，往往被迫不断地向上请示，层层审批，逐一协调，最终结果常常导致应急处置最佳时机的错过，进而造成更多的生命财产损失甚至引发次生灾害，既影响了应急管理的科学性，又增加了政府运行的成本。

第三，涉及安全风险的信息收集、交流与传递渠道不通畅，对应急管理科学决策支持不足。由于应急管理涉及部门众多，管理职责交叉与空白现象共存，又客观上造成对安全风险的监测、信息收集各自为政，专业术语、名称、标准都不统一，各部门及上下级的信息交流与传递渠道不够通畅，部门“信息孤岛”现象较为突出。信息失真、信息片面、信息冲突、信息缺失等情况时有发生， 造成各部门掌握的信息都不全面，甚至不够 准确，对外发声时往往表态模糊，回避提问， 信息相互矛盾，进而影响政府公信力及社会对政府治理能力的评价，这种状况导致既难以对上级领导机关的科学准确决策提供有力的信息支撑，又难以向外界及时传递全面准确清晰的事件信息。全面改革势在必行。

二、中国应急管理体制改革的三大变化

《深化党和国家机构改革方案》对应急管理部的主要职责有多条明确表述，并最后强调：“应急管理部要处理好防灾和救灾的关系，明确与相关部门和地方各自职责分工，建立协调配合机制。中国地震局、国家煤矿安全监察局由应急管理部管理。不再保留国家安全生产监督管理总局。”认真学习和仔细分析方案中关于应急管理部职责的相关表述，我们可以清晰地看到此次应急管理体制改革的三大变化。

第一，强调整体性，增强协同性。“整体性”是社会治理的一个重要特色，它强调事物有机联系与相互作用。“整体性治理的关键理论内核在于破解主体单一、组织结构分割、功能重叠与服务真空等碎片化问题，注重多元主体的参与、机构边界的调整、职能权责的整合、运行机制的再造优化、无缝隙服务的优质高效、公民多元需求的充分满足等” 。此次国家应急管理体制改革，主要解决的是“组织结构过于分散、功能重叠和服务真空”等问题，它强调应急管理部的首要职责就是“组织编制国家应急总体预案和规划，指导各部门各地区应对突发事件，推动应急预案体系建设和预案演练”。也就是说，未来应急管理部必须站在国家总体安全的高度上，超越原有部门的局限性，统筹规划编制国家应急总体预案，推动我国应急管理能力的总体提升。

第二，突出统一性，提升权威性。“统一性”是组织设计的一个重要原则，它强调在应急管理工作中必须实行统一领导，每个下属应当而且只能有一个上级主管部门，旨在消除多头领导、政出多门等现象。应急管理部的成立，把以前分散在10多个部门的应急管理职责归于一部，就是强调今后应急管理工作有且只有一个上级主管部门：应急管理部。方案指出，应急管理部的职责要“建立灾情报告系统统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作”。也就是说，今后关于灾情的信息必须通过灾情报告系统统一报送应急管理部，由应急管理部统一对外发布灾情，由应急管理部统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，统一组织灾害救助体系建设，专职指导安全生产类和自然灾害类的应急救援，是国家应对特别重大灾害的指挥部，改变以往力量多头建设，物资多头储备、多头调度、多头指挥等问题，减少浪费和重复，提升应急管理的权威性、科学性和效率。

第三，防治、准备、管理与救援并重。突发事件应急管理主要包括预防、准备、响应和恢复四个阶段，强调“预防为主，常备不懈”的应急理念。此次国家应急管理体制改革，突出强调了应急管理各个阶段职能的整合，把防治、管理和救援都整合成一个整体，体现了防治、准备、管理、救援“四位一体”的应急管理思想。方案提出，应急管理部要“指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治，……要处理好防灾和救灾的关系”，充分体现了我国应急管理以“预防为主”的理念；方案还提出，应急管理部要“负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等”，强调对生产领域安全的监督管理；“公安消防部队、武警森林部队转制后， 与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理，实行专门管理和政策保障，采取符合其自身特点的职务职级序列和管理办法，提高职业荣誉感，保持有生力量和战斗力”，体现了“常备不懈、重在救援”的理念，国家必须拥有一支遍布全国各地、能够快速调度、综合性强的职业常备救援队伍，确保强有力的应急救援能力，当突发事件一旦发生时，应急救援力量“召之即来，来之能战，战之能胜”。

三、社会治理创新视野下应急管理体制改革的路径与重点

此次应急管理部的成立整合了13个部门的应急管理职责，是一次力度十分大的改革举措，是国家全面深化改革的一项具体措施， 是我国应急管理体制的一次重大变革，对中国未来的应急管理战略规划与能力提升有着非同寻常的意义和价值。同时，我们也要看到，应急管理部的成立仅仅是我国应急管理体制、资源、力量整合的第一步，下一步还有一系列涉及应急管理的重点工作需要推进和研究。方案指出，应急管理部要“明确与相关部门和地方各自职责分工，建立协调配合机制”。《国务院关于落实<政府工作报告>重点工作部门分工的意见》（国发[2018]9号文件）指出，应急管理部要牵头“坚持不懈抓好安全生产，提高防灾减灾救灾能力”“健全应急管理机制”等。从国家治理体系和治理能力现代化的高度出发，按照中央“推进党和国家机构职能优化协同高效、改革机构设置、优化职能配置、提高效率效能、构建系统完备、科学规范、运行高效的职能体系” 的要求，用社会治理创新的思维来审视当前的应急管理体制改革，笔者认为，应急管理体制改革还有一系列重点工作需要着力推进。

一是进一步理顺应急管理体制。13个部门的应急管理职责整合进应急管理部，涉及到应急管理体制的重大调整，这是当前应急管理部已经做或者正在做的工作，里面可能涉及相关机构的整合、调整、优化、强化、调适、创新等，无疑是当前应急管理体制改革最迫切的一项任务。特别是在前瞻性地研究我国应急管理事业发展的要求下，同时把握好现有机构与新建机构的关系，实现应急管理部门和相关机构的增能赋能优能提能。

二是进一步拓展应急管理的职责任务。应急管理部到底应该有什么具体职责任务，目前的机构改革方案披露的信息还相对有限。笔者认为，国家应急管理部除整合优化现有各项应急管理职责外，还应重点抓国家应急法律法规的修订完善，应急管理事业战略规划与布局的编制设计，全国海陆空各类安全风险的监测、分析、预警与化解（包括卫星技术、物联网技术、大数据技术、智慧城市技术等的广泛应用），应急管理体制的完善和应急能力的全面提升，应急救援技术的研发与应急产业的培育等，逐步实现工作重心从应急响应和恢复向预防和准备的转变。

三是进一步优化应急管理部门的行政管理和服务职能。新的应急管理部保留了大量的行政管理与服务职能，相关灾害和防治、安全生产的监督管理，相关法律法规和政策体系的修订完善，相关行政管理与服务职责的梳理、划分、落实与监督，上级对下级的指导、监督与考核评价，媒体和社会的监督评价等，都应该在应急管理部决策的范畴之内，强化应急管理机构与企业、媒体、社会的互动，打造科学高效透明的应急管理体系。

四是进一步推进应急物资的统一管理。针对当前应急物资多头储存、多头调度等问题，下一步应重点推进应急物资的统一管理，包括应急物资的统一命名与编码，应急物资储存的规划管理，应急物资的分类储存管理办法，应急物资的信息化在线管理与即时检索，应急物资的调用、更新与结算办法，应急物资社会化储存的合作与监管等。应急救援队伍与专业应急救援队伍，其中涉及现有各类应急救援队伍的整合、规划与建设，包括哪些应急救援队伍应该由政府出资建设，哪些应急救援队伍应该由相关企业出资建设，哪些应急救援队伍应该市场化运作并加以政府扶持，哪些应急救援队伍可以自发成长等，构建政府、企业、社会共同协同的应急救援力量。

五是进一步加强应急救援队伍的整合与规划建设。从全国而言，面对中国的自然灾害与事故灾难发生的概率、频率与分布，需要建立基层社区（村）、街道乡镇、区市县、省（自治区、直辖市）和国家五个层级的综合应急救援队伍与专业应急救援队伍，其中涉及现有各类应急救援队伍的整合、规划与建设，包括哪些应急救援队伍应该由政府出资建设，哪些应急救援队伍应该由相关企业出资建设，哪些应急救援队伍应该市场化运作并加以政府扶持，哪些应急救援队伍可以自发成长等，构建政府、企业、社会共同协同的应急救援力量。

六是进一步鼓励应急技术装备的研究开发。要针对当前中国风险监测、风险防范和应急管理中的薄弱环节，研究编制并发布应急技术的研究开发指南，积极引导和鼓励高等院校、科研机构和企业大力推进应急技术与应急设备、设施的研发生产，为全面提升我国应急管理水平提供坚实的技术装备支撑。

七是进一步推动应急理论的深化研究。

着眼于新时代我国经济社会政治文化生态五位一体建设对应急管理的需求，进一步加强与高等院校、科研机构的合作，加强应急管理学科建设，培养壮大我国应急管理人才队伍，推动关系应急管理的一系列重大理论、实践问题的研究，进一步完善我国应急管理理论。

八是进一步强化应急管理的外部协作关系。应急管理部应加强与国安、公安、军队、卫生健康、新闻宣传等部门机构的协作关系。应急管理部应站在总体国家安全观的高度上，主要负责国内安全领域突发事件的应急管理等事宜，无论是自然灾害还是事故灾难，都具有多发高发的特点，须进一步加强外部协作与沟通，强化应急管理的协同能力，构建应急管理的总体格局。