浅析基层审计机关推动完善国家治理的路径

一、国家审计在国家治理中的功能

国家审计在国家治理中的功能用一句话概括就是 “免疫系统”功能。在国家治理大系统中，国家审计所具有的“免疫系统”功能，是对监督、评价、鉴证等传统功能的延伸和扩展，具体表现为四项功能，即：揭示功能、抵御功能、改进功能和预防功能。

揭示功能。是指通过审计监督，揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪线索，揭示和反映国家治理过程中的体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，促进反腐倡廉和民主法治建设，推动深化改革和促进发展。

抵御功能。是指通过分析存在问题的原因，从体制、机制和制度层面提出解决问题的对策、建议，完善国家治理各系统的功能，防止不利因素的进入和影响。

改进功能。是指通过审计的整改机制，促进审计揭示问题的有效整改，保证国家治理系统持续健康运行。

预防功能。是指通过审计的预警和防范，对影响经济社会系统正常运行的不利因素，特别是可能对系统总体产生危害的苗头性、倾向性问题，及时发出预警，促进采取预防控制措施，消除风险，清除隐患，将不利因素消除在对经济运行产生破坏作用之前，从而保证经济社会运行系统不出大的问题，始终健康运行。

二、基层审计机关发挥国家治理作用的现状

近年来，各级地方政府都高度重视审计工作，把审计工作摆在重要位置，支持审计机关依法履行监督职责。基层审计机关在维护经济秩序、推进依法行政、加强党风廉政建设和对干部的监督管理、促进宏观调控措施的贯彻落实、保障地方经济社会持续快速协调健康发展等方面做出了积极贡献。但是，就基层审计机关而言，与国家治理的要求还有很大差距，主要表现在：

㈠、认识方面。对审计和国家治理的关系的认识还不够深刻。基层审计机关对站在国家治理的高度发挥审计机关职能作用认识不足，认为国家治理与平时的工作没什么联系。其实，近年来基层审计机关开展的地方政府性债务、农村中小学校布局调整、社保资金等审计工作，为推动国家治理、维护国家安全提供了可靠信息。对审计在党委政府工作大局中的地位和职能认识不足，对运用科学发展观指导和推进审计科学发展的认识不足。思维方式上缺乏宏观思维，还没有从“查账纠错”式的传统审计中走出，工作缺乏主动性，超前意识不强。

㈡、能力方面。能力素质没有完全到达国家治理的现实要求。主要表现为：一是思维方式、宏观意识和创新能力与形势发展不适应，站在国家治理的高度更好地服务经济社会发展的能力还不强；二是知识与专业结构与审计事业发展不适应，综合性人才缺乏；三是受到编制等方面的限制，地方审计机关的力量与任务不相适应，力量未能与任务扩展同步增强；四是人员老化较为严重，审计人员掌握技术方法与形势要求不适应，审计信息化建设需要进一步突破。五是缺乏将审计发现的问题形成有高度、有力度、有深度的综合性材料的意识和能力，从而不能使审计成果纳入领导决策视野，并转化为科学决策。

㈢、体制方面。存在诸多影响和制约审计独立性的因素。基层审计机关实行双重领导，业务受上级审计机关指导，编制、财务等归地方政府领导。这种体制决定了基层审计机关的独立性在很大程度上受到制约，尤其有些问题涉及到地方利益时。审计结果公告制度实行了这么多年，但截至目前，众多的基层审计机关仍很少实行公告制度，就是最好的例证。

㈣、审计成果运用方面。审计成果转化不够，成效有待进一步拓展。基层审计机关在审计成果转化上运用还非常有限，主要表现为：审计意见和建议的可操作性还不够强，尤其是完善制度、机制和体制的建议比较少；推进审计成果运用的工作机制还不够完善；对审计成果的提炼、分析和整合还不够，审计成果的质量有待进一步提高。

㈤、管理方面。审计管理科学性不够，机制创新有待进一步推进。基层审计的计划管理大多处于被动接受状态，主要表现为：项目选择自主性受限制，缺乏科学性；审计对象选择和项目确定缺乏严格的标准和认证程序；审计计划安排偏重本年度，缺乏长远性；重点工程项目执行进度受限制，工作开展依赖于资料报送，且跨年度项目较多；计划完成后的质量评估、绩效评价跟进不及时等等。

三、制约基层审计机关发挥国家治理作用的主要因素

国家审计属于国家机器中的监督控制系统，服务于国家治理的决策系统，承担着对国家治理的执行系统实施监督和约束的职责。基层审计机关发挥国家治理作用，可以从国家治理角度和审计自身角度分析。从目前我国国家治理的角度看，政府在管理方面仍然存在一些问题，如：政府缺乏有效监督导致执法不力；政府问责不力导致权力滥用；缺乏公众参与机制导致政府效率不高；政府信息不公开不透明导致腐败。；政府治理的动力机制不健全。这些问题是审计必须面对的外部环境，因为国家治理的目标决定国家审计的方向，国家治理的模式决定国家审计的制度形态。从目前我国基层审计机关的情况看，审计的作用和潜能还没有完全发挥出来。主要原因在于：

一是对审计在国家治理中的职能定位不十分准确。在我国现行宪法中，审计是唯一被写入宪法的部门，从法律上凸显了国家审计机构的独立性和权威性。但是包括领导、社会、甚至是审计机关自身，对于审计地位的认知都没有达到“宪法确立”这一高度，直接影响着实践中审计功能作用的充分发挥。二是宣传力度不够。虽然“审计风暴”让越来越多的人知道了审计，但在广大农村，有很多人不知道有审计这个部门，还有很多人不知道审计是干什么的，更谈不上国家治理。三是相比之下直接作用不明显，缺少“话语权”。审计部门工作性质特殊，有些问题不能大张旗鼓的汇报、宣扬，不像税务和财政等部门当年完成多少收入、发改部门向上级争取多少资金和项目等那样比较容易看到成绩。审计对社会的作用，除查出和纠正违法违规问题外，更多的体现在作为一种常规性的监督制度，对各种意图违反财经纪律的行为起到预防和震慑作用，但这种隐性的成绩不易被觉察、量化和评价,其预防作用由于具有潜在性的特征而被忽视。

四、国家治理下对基层审计机关的新要求

当前社会转型期社会结构的系统性变迁引发国家治理各方面的系统性调整对基层审计机关发挥在国家治理中的作用提出以下几个方面的新要求:

㈠、提供有效经济信息，维护国家经济安全。国家治理首要和最基本的目的是维护政治经济秩序，保障政府能够持续地对社会价值进行权威性的分配。伴随经济社会发展不平衡加剧和经济全球化影响，来自经济、政治、社会等多重危机不断冲击着现有的政治经济秩序，威胁着国家经济安全。国家审计机关特别是基层审计机关作为国家治理这个大系统中的重要组成部分，更加直接的面对各种社会矛盾，有责任不断加强对重点部门、关键领域的审计监督，获取大量客观准确的经济信息，掌握经济运行的真实情况，发现存在的问题和不足，提出调动国家资源解决问题、防范危机的建议。

㈡、促进转变政府职能，推进管理体制改革。国家治理的重要环节是要推进政府管理体制改革。而政府管理体制改革需要解决的问题很多，如：转变政府职能，加强政府管理经济、提供公共服务的社会职能；政府内部的组织设计要更具有弹性和适应性，重视决策的参与和组织参与；强调战略管理和宏观调控；内部加强部门联动，通过网状组织的沟通与联系达到信息、资源的共享，降低成本，提高效率。基层审计机关处于政府管理体制改革的最前沿，要切实增强审计监督的深度和分析研究的力度，关注管理的效率、效果、效益，大力推进绩效审计，着力反映体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞，促进深化重点领域和关键环节的改革。

㈢、合理评价受托责任，推进政府依法行政。从国家审计制度的设计看，国家审计促进完善国家治理的重要途径就是要确保政府有效地履行其公共受托责任。因此，为适应推动民主法治、完善国家治理的要求，基层审计机关应将政府责任作为重要的审计内容，不断拓展审计领域、深化审计内容，在合理界定政府、有关部门以及被审计对象责任的基础上，对其履行责任的情况开展专业、规范、有权威性的评价和建议。有效地促进各级政府及其工作部门牢固树立依法行政观念，依法履行法定职责，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究，进一步提高政府行政行为的科学性、透明度和有效性。

㈣、利用权力制约权力，反映体制机制问题。国家审计监督权作为国家以宪法和法律形式明确的权力，通过执行法定职能，开展检查、揭示、评价等工作，将政府和有关个人的权力约束在法定范围之内，让权力在监督下运行，这成为国家审计发挥促进完善国家治理作用的重要途径。根据基层审计机关的特点，其工作的主要内容是通过搜集证据、进行综合分析，揭露问题、做出评判，及时查找、揭露、处理各类严重违法违规问题和重大经济犯罪问题，深入研究和反映体制、机制和制度性问题，并注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险。在维护民主法治、推动反腐倡廉建设、严肃国家法纪等方面发挥积极作用，从而为促进完善国家治理提供重要而有用的参考。

㈤、关注政策执行，促进政令畅通。政策是国家治理的重要手段。重大政策措施能否得到及时有效落实，关系到经济社会平稳较快发展，关系到社会和谐稳定。通过对重大政策措施落实情况的跟踪审计，分析经济社会发展走势，研究政策背景，把握政策意图，及时发现和纠正上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止等行为，深入揭示政策措施不衔接、不配套，不适应、不利于甚至阻碍经济社会科学发展等问题，促进政策措施的落实和完善，从而推动国家治理政策的执行。

五、基层审计机关促进国家治理的路径选择

关注财政资金运行和行政权力运用是国家审计服务国家治理的主要途径。当前国家的政治、经济体制改革进入关键期，面对许多新情况和新问题，基层审计机关要结合自身的职能，从服务国家治理的角度提供更多的、有价值的审计信息和建议，促进科学发展，做到多渠道、多途径地发挥审计的国家治理作用。

㈠、加强对国家宏观调控政策落实情况的监督，维护国家经济安全。随着经济社会的发展，国家审计介入国家治理的范围不断扩大。审计工作着眼于经济社会发展大局，切入点就是要紧紧围绕政府中心工作，重点关注财政资金支出结构和效果，促进财政资金的安全、科学和高效使用；重点关注政府性债务问题，有效防范和化解潜在风险；重点关注银行信贷结构和资产质量，防范可能出现的系统性金融风险，维护金融稳定；重点关注国有及国有控股企业财务状况、运营情况，维护国有资产安全；开展对生态环境保护情况的审计，促进人与自然的和谐；加大对经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度，提出防范和化解风险的对策性建议，确保政府的各项宏观调控政策措施落到实处，切实维护经济安全运行。

㈡、加强对民生资金和民生项目的监督，服务和谐社会建设。以人为本是科学审计理念的根本目的和本质要求，也是构建和谐社会的根本所在。“十二五”规划提出，经济发展方式转变的根本出发点和落脚点在于民生的保障和改善。基层审计机关要更多地关注涉及群众利益的热点、难点问题，把教育、医疗、住房、社会保障等关系到民众生计的内容纳入到审计中，加大对关系国计民生的重点部门、重点领域、重点项目、重点资金的审计力度。为促进社会和谐作出贡献。

㈢、加强查处违法违规问题的力度，服务反腐倡廉建设。基层审计机关要充分运用法律赋予的权力，围绕促进建设法治政府、效能政府、责任政府、透明政府和服务性政府的要求，通过对政府部门的审计，揭露和查处违法违纪问题，强化对权力运行的监督和制约，推进民主法治建设。当前，要认真研究和分析腐败案件发生的重点领域、重点部位、重点环节以及发生的规律和特点，以便在实际工作中作出准确判断，及时揭露和查处重大违背国家政策问题、铺张浪费和损失问题、滥用职权谋取私利问题以及贪污受贿、失职渎职、商业贿赂等案件。特别是坚决查处招标投标、工程建设、土地出让、产权交易、政府采购等重点领域和案件易发环节中的经济案件线索，做到发现一起，跟踪一起，一追到底，依法严惩，切实维护法律尊严，促进规范和监督权力运行，深入推进反腐倡廉建设，服务和推动国家治理。

㈣、着力反映体制性、机制性、制度性缺陷和障碍，服务深化改革。基层审计机关要以促进规范管理和深化改革为目标，坚定不移地推动机制制度的完善，充分发挥审计的建设性作用。通过开展合规性审计，重点揭露重大违法违规问题。着力反应各种体制性、制度性缺陷和障碍，切实推进制度变革和完善；通过开展绩效审计和专项审计调查，强化科学决策意识。重点关注经济社会运行中存在的薄弱环节和潜在风险，促进建立有利于科学发展的体制和机制。将揭露问题与促进制度建设相结合起来。

㈤、推进审计结果公开，推动公民知情权和参与国家治理。审计的公开透明，尤其是审计结果公告，不仅提升了审计权威和政府的公信力，更重要的是对推动公民知情权和参与国家治理起到了难以估量的作用。伴随着民主法治建设的推进，国家审计机关逐步完善了审计结果公告和审计信息发布制度。通过审计结果公告和审计机关与媒体的合作，不仅促进了审计整改和落实责任，增强被审计单位的责任和绩效意识。更重要的是，还推动了政府的行政公开和透明，推动民众在国家治理中的知情权和参与权的落实，为民众了解政府职责履行情况、参与国家治理提供了重要条件。