基层反映：基层审计机关质量建设存在问题及建议

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审计质量是审计工作的生命线，审计质量的高低是衡量审计机关和审计人员履行职责和工作能力的一个重要标准，关系到审计机关的生存和发展。本文从基层审计机关质量建设的现状入手，结合多年基层审计工作经验，就基层审计机关在审计质量建设中存在的问题及对策做一些初探。

一、基层审计质量方面存在的问题

（一）依法履职尽责深度、力度不够。

1.审计覆盖面低，应审未审。审计全覆盖，应包括对象、内容、深度、频度等几个方面的全覆盖。基层审计机关存在审计覆盖面低，应审未审的现象。一是审计对象覆盖面低，审计项目年初安排数额差别较大，出具的汇总报告质量参差不齐。二是审计内容及深度不够，如财政同级审只简单翻账本，不延伸、不挖掘；三是审计频率不等。部分基层审计机关存在审计盲区，未做到应审尽审，有些二级单位长期处于监管之外，法治意识淡薄，对审计有抵触情绪，潜在问题严重。

2.选择性审计多，审而不实。笔者这里讲的选择性审计，主要是指审计人员在现场实施过程中，人为的对审计内容、取证、问题反映进行选择性审计，人为增加审计风险。如：个别审计人员在实施审计项目时，不严格按照审计方案实施，按照个人爱好选择审计内容，对自己擅长的部分进行严查深剖，而对新开展的审计内容视而不审，草草了事；再如一些审计人员将查出的问题作砝码，和被审计单位讨价还价，选择性审计，选择性报告，对不准备反映的问题干脆不取证，不审计。

3.自由裁量权大，审而不严。近几年来，各级审计机关虽都强化了对自由裁量权的规范和建设，但在实际操作过程中仍会出现少数项目在审计执法方面自由裁量权大，处理处罚过轻，有虎头蛇尾、头重脚轻之感。如：查处单位的多，惩治个人的少；惩罚基层组织的多，追究管理机关的少；责令改正的多，移送移交及问责追责的少。有的部分审计人员在审计处理、处罚过程中，与被审计单位讨价还价，不依法处理查出的违法违纪问题。

（二）审计项目内部质量控制不严。

项目现场质量内控主要包括证据的获取、底稿的编制、审计审理、复核等方面的内容，在基层审计项目中，常出现以下问题：1.方案与实施“两张皮”。主要表现为：一是个别审计项目不制定审计方案，只进行人员简单分工，审计人员各自发挥，无方案可循；二是审计方案制定流于形式，不进行审前调查，未对被审计单位进行内部测试，审计方案无重点；三是未严格按照审计方案规定的内容、进度实施审计，未作调整说明，方案与审计“两张皮”。

2．审计证据不充分。主要表现为：原始证据冗余，证据相关性不足，重要的证据后面没有附相关原始复印件；有的项目出具征求意见稿后，仍在进行审计取证；取证不够适当、充分。如：有的反映未进行招投标问题，所取证据证据只有协议书，缺少是否进行招投标的证据。

3.审计记录编制不规范。在检查的过程中，基层审计机关在审计记录编制方面存在主要问题是底稿编制不规范,有的审计底稿未一事一稿，有的审计底稿缺少定性依据，或者缺少审计实施过程的记录等，记录等，有的审计工作底稿缺少审核意见，或者审核人员不是审计组长且未经授权。另外，个别项目缺少被审计干部承诺书、审计业务会议纪要、审计组讨记录等重要管理事项记录，有的审计组讨论意见记录、业务会议纪要，未签字、无日期。

4.审计审理、复核流于形式。主要体现为：有的审计报告未经审计业务会议审定；有的审理意见晚于审计业务会议审定审计报告的时间；有的审理意见仅对文书格式发表意见。有的项目无审理意见书或审理意见书是空白，仅打印签名；有的项目审计意见书出具的时间、审计工作底稿编制日期在正式报告日期之后；被审计单位对审计报告的意见未盖公章等。

（三）审计项目规范化水平不高

1.审计程序不规范。一是审计通知书制作、送达不规范：有的审计通知书缺少审计纪律要求；有的审计通知书引用法规不当；有的未送达审计通知书；有的审计通知书未在实施审计前3日送达被审计单位。二是未按规定征求意见或履行听证告知义务。三是告知救济途径不规范：有的项目审计决定书告知被审计单位救济方式或受理单位有误；有的审计决定书未告知救济途径。有的审计文书送达回证内容不完整，使用不规范；有的项目移送处理书无法治部门复合意见。

2.审计结论不适当。主要为：一是事实不清，盲目下结论。如某审计报告中审计人员通过对比被审计单位当年收入预算指标金额和当年经费支出金额后，得出了“超预算支出”的结论，未考虑被审计单位当年经费支出中包括上年结转指标的支出。二是定性不准，定性表述口语化。如“擅自提高奖金发放标准”、“大额资金随意转入个人账户”等。三是适用法规不当。有的引用的法规与审计发现的问题的主体或事实不对应；有的引用行为发生时已废止或尚未生效的法规。如引用《发票管理办法》做为原始凭证不合规问题的处理依据，引用《会计法》做为违规报销费用的处理依据。

3.文字表述欠规范。主要表现为有的审计报告中内容缺“审计评价”，有的将“基本情况”同“审计评价”合并表述；报告文字逻辑关系存在问题表达不清。超越审计职责提要求。如某项目在审计报告中提出：“审计要求，学校同送奶企业签定协议，取消征订预约信”，“审计要求，学校各猪场要专人管理”等要求。

二、影响基层审计质量原因剖析

影响审计质量的因素有很多，如审计人员、审计体制、环境等原因，这些原因一时还难以解决，本文仅从审计机关自身建设及审计质量控制等角度对影响当前基层审计质量的原因进行剖析：

原因一：审计人员质量风险意识淡薄。近年来，随着审计监督领域的不断拓展，审计覆盖面越来越大，项目越来越多，审计任务压力越来越大，在基层审计机关中出现了几个不匹配：一是审计人员与任务量不匹配现象普遍存在。人员少，任务重，部分审计人员存在“为完成任务而审计”的应付思想，质量意识不高，表现为“重任务完成，轻审计质量”，完成的项目多，而审计精品少，影响审计质量。二是审计人员结构与审计要求不匹配。从年龄结构来看，基层审计人员年龄老化。从基层审计人员知识结构来看，复合型人员较少，知识结构相对陈旧、比较单一，整体上应对复杂审计工作局面的能力较弱。审计中惯性思维比较强，工作中“满足现状、不思进取、但求无过”的思想突出，宏观意识和现代审计意识不够强。三是审计人员素质与审计成果转化不匹配。审计机关对审计成果的提炼、分析和整合缺乏综合性、科学性，许多审计成果由于不会综合利用，被束之高阁，有许多审计项目只能做到一事一报，一项一报，而大量的事例或典型被弃之，导致审计成果的附加值不高，精品不多，因此不能充分发挥审计为国家治理服务的作用。

原因二：审计质量控制粗化。一是审计质量控制点滞后。基层审理一般仅限于书面审理，并不能全面反映审计工作全过程，审理工作质量不高；复核把关滞后。复核成了“走过场”；各级执法检查滞后。上级审计机关开展的质量检查，偏重于审计程序的执行和规范性检查，很难查出审计项目中的重大遗漏。二是审计责任追究制度弱化。审计责任追究制是审计质量管理制度的核心，但往往也是现实中最薄弱的一环，有的基层审计机关对责任追究制度泛泛而论，责任主体不明确；有的甚至根本没有建立责任追究制度；还有的有制度而没有认真贯彻执行。三是审计质量管理力度不强。高质量来源于严管理，审计质量管理力度不强是造成审计质量不高的直接原因。有的执行审计标准和规范不够严格，存在过的去的思想，有的重视审计过程，而对审计准备不够重视，对审计发现的问题重视，而对审计中规范性问题不够重视，对审计报告重视，而对审计整改不够重视，导致审计监督不能得到有效的发挥，审计质量难以有效保障。

原因三：审计执法手段弱化。一是审计取证缺乏强制性。审计发现问题线索需找当事人认定，如果当事人不予配合或出具伪证，审计执法难度大，有时候就不了了之。二是审计处理、处罚缺乏直接性。由于行政执法实行处罚分离，审计人员在对问题进行处罚时，避重就轻，大多采取调账、改正等措施，对一些硬骨头，则绕道走，以避免麻烦。三是标准选择缺乏统一衡量。主观和经验主义依然强大。审计实施方案的科学性、审计证据的充分性、审计评价的适当性、审计处理处罚的合理性、审计建议的可采纳性等方面，仍停留于个人工作经验层面，尚未形成一套较为完善、可操作、使用性强的统一标准。

（三）以岗履职，提高审计成果利用价值

审计成果转化、利用是审计质量好坏的最直接体现及最终目的，笔者以为需要通过以下几个方面提升：

1.提质培优，树立综合性理念。在审计项目实施过程中，在夯实审计项目质量的同时，注重提质培优，树立综合性理念。年初定计划时，前期主动做好与党委、人大、政府、纪检监察、组织等审计联席会议成员单位的沟通工作，审计过程中有意识地进行提质培优，注重成果转化。要把信息宣传、专题分析、理论研究、综合材料提交完成情况做为评价审计干部思考问题、分析问题、解决问题能力的“指挥棒”。

2.深度提炼，树立高端意识。审计成果的价值在于归纳、提炼和加工。要善于成果转化，树立高端意识。一是及时跟进。定时对同类项目、同步项目的审计情况、结果进行横向、纵向的多角度整合、分析、提炼，在第一时间将审计发现的问题和工作进度整理成有价值的审计成果。二是角度破题。采取定量和定性相结合的分析方式，对审计过程中分散的、简单的审计情况从政府领导和群众关注的不同角度进行分析，抓住问题的本质获取成果。三是加工增值。善于对审计中发现的问题分别从问题类审计信息、专题类审计调查、综合性分析报告等不同角度，站在一个行业、一个系统进行深度加工，使审计成果增值。

3.更新观念，推进审计服务转型。一是服务理念。在现代传统审计向现代审计转型的时期，审计机关更需要转变原有的思维方式和思维方法，使审计成果更好地服务于党委、政府的中心工作，更加贴近经济社会的需要。二是推进转型。审计需从宏观上、机制上研究分析问题、提出建议，实现审计成果由微观领域向宏观领域的转变，由注重外部成果运用向注重外部和内部综合运用的转变。三是提升审计地位。审计00;font-family:’宋体’;font-size:12pt”>审计成果是审计机关作用发挥的“显示器”，基层审计机关在夯实内在审计质量的同时，应强化外部通道，丰富报送形式，对接激励平台，强化与上级审计机关内部信息、网站、刊物的联系，将工作成效和成果反映出来，扩大影响，提升层次。

（张宜平）