农业水价综合改革调研报告

一、基本情况

（一）全区情况

2017年4月，广西自治区水利厅印发《2017年广西农业水价综合改革试点实施方案》，确定2017年开展自治区改革试点地区为柳州市柳城县、百色市田阳县和河池市金城江区，同时要求其他11个市，选择1个县，在面积不低于0.5万亩的项目片区开展试点工作。各市根据自治区要求，结合当地实际，增加试点数量与范围。2017年广西从自治区本级财政预算安排资金3600万元，以推进农业水价综合改革。同时在开展2017年度小型农田水利设施建设项目竞争立项中，要求将农业水价综合改革工作列入方案编制。据统计，包含各市试点，广西自治区全区总试点县达到54个，总试点面积达到40万亩。

2018年3月广西自治区水利厅、财政厅联合印发《2018年广西农业水价综合改革实施计划》，自治区本级财政预算安排资金3000万元，启动鹿寨县和田阳县两个2018年农业水价综合改革自治区试点工作。并对全区14个市2017年以前建成的高效节水工程开展农业水价综合改革工作。

通过推进农业水价综合改革，广西自治区一是水利基层服务体系能力建设得到进一步完善和提高，工程管护主体和责任进一步明确，各地努力落实“两费”，解决工程管理“难”的问题，尽力提高了群众交纳水费的积极性和水费征收率。二是改革后经济、社会效益取得一定成效，通过改革，促进了各项目区产业结构向高附加值经济作物调整，亩产量增加，田产值增加，农业收入增加，用水条件有所改善。

（二）调研点基本情况

1.扶绥县

2017年7月，扶绥县政府批复并印发了《2017年扶绥县农业水价综合改革实施方案》，确定渠黎镇渠凤和渠芦高效节水灌溉片区为2017年度农业综合水价改革试点灌片，灌溉方式均为管灌。渠凤高效节水灌溉片区面积为8000亩，主要实施甘蔗间套种西瓜。渠芦高效节水灌溉片区面积为4000亩，主要种植作物为甘蔗，在土地整合的的基础上成立了现代农业专业合作社，实行统一种植、管理、收割及利润分配。

截至调研之时，渠黎镇渠凤和渠芦两个试点灌片已落实农灌合作社作为管护主体，建立了管护制度。其中渠凤片核定了工程水价，通过水价改革收取的水费可用于工程管护费用，明确了产权归政府，使用权和管理权归农灌合作社，渠芦片产权、使用权和管理权归属农民合作社，明确了管护责任。

2.金城江区

金城江区2017年列入自治区实施农业水价综合改革试点，为首批5个广西农业水价综合改革试点之一。金城江区本次农业水价综合改革实施项目区为六甲引水灌区，工程设计灌溉面积4586亩，水源由六甲电厂拦河大坝拦截龙江河水引入灌区。项目区主要农作物为水稻，近年来随着产业结构调整，大力发展了砂糖桔、红心柚等经济作物。

金城江区农业水价综合改革试点确定了农业水权，由金城江区水利局向用水者协会，用水者协会向农户发放水权证，确定了水费征收方式。建设了信息中心、水情监测系统及建设信息化软件平台。

3.鹿寨县

鹿寨县2017年列入自治区实施农业水价综合改革试点，为首批5个广西农业水价综合改革试点之一。鹿寨县推行农业水价综合改革试点为四排镇二排河西干渠灌区和四排镇洞底水库灌区，灌溉方式均为渠道灌溉，历年有良好的水费征收传统。四排镇二排河西干渠灌区的设计灌溉面积为10888亩，主要以种植柑橘、水稻为主，水源为二排河，采取自流引水。四排镇洞底水库灌区的设计灌溉面积为3200亩，主要以种植水稻为主，水源为小（一）型水库——洞底水库。

鹿寨县农业水价综合改革试点通过完善工程和计量设施、分配并确定水权指标、规范用水管理、公开用水信息、合理调整水价和优化种植结构等措施，灌溉水利用系数得到了提高，灌水周期有所缩短，灌溉效率大大提高。

二、主要做法

（一）量水设施安装情况

1.扶绥县

渠凤和渠芦两个试点灌片均采用的是管灌的灌溉方式。渠凤灌片农户分散经营，在当地农户自行设计的分水设施的基础上，分户独立安装水表，用水量统计可精确到每一户。渠芦灌片由农灌合作社统一进行灌溉，有总灌溉用水量统计，下一步进一步推动农户水量计量。

2.金城江区

六甲灌区建设了水情监测系统，建设站点共21处，在5处闸门处安装遥测水位计监测水位，可实时观察水位。在支渠、重要干渠分水斗渠全部使用遥测水位计进行水位流量的监测。但工程体系仍存在许多问题，渠系基础建设薄弱，渠系维修尚投入大量资金，末级渠系建筑物目前配套量水设施少，配套安装的意义不大。

3.鹿寨县

通过对渠道实施节水配套改造，在改革试点灌区取水总闸口及3个重要支渠口设置了远程控制闸及智能量测和监控设施，可将监测数据自动传送到管理中心控制室，并可通过中控室远程调节水量。在其他的斗支渠口配套安装了110套智能化计量三角量水堰等设施。

（二）农业水权确定情况

1.扶绥县

渠凤和渠芦两个试点灌片的用水水权采用以需定供的方式确定，按作物面积及灌溉定额确定灌区水权配额到管理所或合作社。由于没有专项改革配套资金，农户水权确认或推进工作还未推进，未进一步划分水权到各取水户。

2.金城江区

六甲灌区内各农村用水者协会用水水权采用以需定供的方式确定。通过农户申报灌水面积、水管单位组织开展实地核查等步骤，逐户造表建册。在确定灌水面积时，以用水户持有的土地使用证为依据，核实无误后，予以张榜公布，确保核定的保灌水面积准确、可靠、详实。六甲灌区农业用水水权确定为272.4万立方米，水权分配到8个用水者分协会下面的屯内灌片，项目区平均基础水权为593.98 立方米/亩。并由金城江区水利局向用水者协会、用水者协会向农户发放水权证。

3.鹿寨县

经过水量平衡计算，鹿寨县试点项目区的可供水量大于作物需水量，因此项目区各用水户的水权实行以需定供的方式确定。通过开展试点项目区水权分配建档立卡工作，逐户逐田块核实建档，按作物面积及灌溉定额确定用水户水权配额。在试点项目区共核定灌溉面积5083.08亩，涉及用水户1881户，水权证已全部发放完毕。

（三）用水管理模式

1.扶绥县

扶绥县积极探索创新试点罐区用水管理模式，渠凤片区试点推行“农灌专业合作社+农户”的管理模式，成立渠凤村兴民农灌专业合作社作为项目的用水管护组织，负责渠系管理并向用水户配水及计量，按每方0.96元向用水户收取水费。渠芦片区试点推行“农灌合作社统一灌溉”为主的用水管理模式，成立渠芦现代农业专业合作社作为项目的用水管护组织，合作社负责对建成后的水利工程进行管护，实行专人管理。

2.金城江区

六甲灌区采用“国有供水管理单位+用水者协会+用水户”的管理模式，农业灌溉用水者协会由水利工程管理单位、用水农户自愿组成，主要负责渠道及配套设施的建设、维护和管理，灌区农业用水的水量统配和水费征收，协调会员关系，维护用水秩序等工作。协会依照章程和管理制度，制定供水计划，划定水利工程管护职责范围，并分配到各分会、用水组及会员户。项目区水费按每亩25元由用水者协会统一收取，然后将国有水利工程水费交付国有水管单位。

3.鹿寨县

二排河西干渠试点推行“国营水管站所+用水者协会+用水户”的管理模式，其中国营水管站所主要负责骨干渠系管理并向用水者协会配水及计量。用水者协会主要负责末级渠系管理并向用水户配水及计量，向用水户收取水费。洞底水库灌区试点推行“乡镇水利站+用水者协会+用水户”的管理模式，其中乡镇水利站主要负责对用水者协会的监督和指导。用水者协会负责对灌区内的渠系、泵站和计量设备等设施进行日常管理维护，按每亩35元向用水户供水并收取水费，用于灌区的管理维护。

（四）水费征收方式

1.扶绥县

针对渠凤片区试点单家独户土地分散经营、随机用水灌溉的实际，采用“一户一表”计量的方式，水费由渠凤村兴民农灌专业合作社进行征收。实行供水契约化，水费定价由社员、村民及乡镇政府开会协商，协商一致后报由物价局审批，最终以0.96元/立方米的价格收取水费。针对渠芦片区试点土地已全部集中进行整体经营的实际，芦现代农业专业合作社在灌区内统一抽提地下水进行灌溉，对每亩地按照50元/年的价格进行电费的收取，未对水费进行单独征收。

2.金城江区

金城江区物价局出台《关于金城江区农业水价改革试点工程执行价格的函》（金价格〔2017〕13号），确定六甲灌区水价，作为灌区收取水价的依据。六甲灌区农业水价综合改革项目区内的水价将实行政府主导，协商定价，分类定价的原则。农业基本水价拟分为粮食作物水价、特色种植水价和鱼塘养殖水价。通过测算，由物价部门进行审核后，确定水稻种植用水价格为0.036元/立方米，按水稻用水定额为702立方米/亩折算得每亩25元；经济作物种植用水价格为0.473元/立方米，按经济作物用水定额为110立方米/亩折算得每亩52元；鱼塘养殖用水价格为0.125元/立方米，按鱼塘用水定额为800立方米/亩折算得每亩100元。制定了超定额累进加价制度，对超出定额用水的累进加价收取水费，目前尚未实施

3.鹿寨县

根据《关于核定鹿寨县二排河西干渠灌区和洞底水库灌区农业综合供水价格（试行）的通知》（鹿价字〔2017〕26号），现阶段基本水费按亩进行征收，定价为35元/亩。该水费分成两部分，一部分上交给二排河西干渠管理所，用于骨干渠系的管理维护，一部分留作用水者协会对末级渠系的管理经费。同时制定了超计划定额用水价格标准，但由于缺乏精准计量设施对实际用水量进行统计，目前尚未实施。

三、存在问题

（一）农民及各级领导干部对农业水价综合改革的认识程度参差不齐，是推行农业水价综合改革的思想障碍。

由于广西自治区地处南方，降雨丰沛，农民免费灌溉用水已成为天经地义的事，尤其是国家取消农业税，农民更不愿意缴纳水费进行灌溉，认为这是增加农民负担。而村级、乡镇、县级部分领导干部，甚至省一级的相关部门同样普遍存在这样的看法。若农民不交水费而强行断水，势必造成农民上访等，影响社会安定。因此，水利部门在牵头推行农业水价综合改革过程中阻力很大，尤其是在丰水地区和贫困地区。

（二）水费征收与用水量脱钩，定额管理与水量管理指导性不强。

这个问题主要集中在渠灌工程上。虽然这一类型按照农业水价综合改革的要求，参照用水定额以以需定供的方式进行了水权分配，在渠道上安装了计量设施，但是在水费征收时，是以亩为单位来收取水费的，这与用多少水无关。如金城江区六甲灌区水价改革试点，水稻用水25元/亩，沙糖桔、甘蔗50元/亩，鱼塘100元/亩；二排河西干渠灌区水价改革试点，水费35元/亩。虽然这些试点都制定了超额用水累进加价的标准，但在实际操作中由于是按亩来收取水费，使得累进加价的用水标准难以执行，据当地水利部门反映，这些地方能向农民收取水费已实属不易，若再按用水量来收实在困难。收取的低廉的终端水价难以弥补工程的运行成本，只能靠当地政府的精准补贴。

（三）节水奖励措施顶层设计不够，缺乏可操作性。

在调研的农业水价改革的试点中，虽然已按文件要求制定了节水奖励制度，但在实际落实中缺乏可操作性，一是奖励资金缺乏，即上级没有奖励政策，财政无法安排资金；二是计量设施不全或缺乏用水统计分析等，基层人力、物力不足；三是目前南方地区水量丰沛，节水需求不强，按照定额管理，实际用水量远远未达到分配水量。目前，从上到下，比较难明确可操作的节水奖励措施，农民的用水基本上是用多少放多少，尤其是渠灌。

（四）自用自管模式给农业水价综合改革带来挑战。

大户种植、统一管理，在一定程度上有利于水费的征收，但水费应该以什么形式进行收取仍是一个值得探讨的问题。在扶绥县渠芦高效节水项目的农业水价改革试点上，工程建设后移交给当地村集体进行管理，其土地也已全部集中进行整体经营，这就形成了自管自用的模式，即工程运行维护成本由自己承担，不需要向自己收取水费。

四、几点建议

（一）因地制宜，进一步探索农业水价综合改革模式。

对于采用渠道灌溉方式的片区，基础设施相对薄弱，渠系末端改造任务量巨大，难以逐一安装水量计量设施，对每户的灌溉水量进行精准计量的目标难以实现。同时，农户对渠道量水设施的量水记录认可程度不高，量水的意义不大，且将给渠道的管理维护工作带来较大压力。对于土地流转情况较好的片区，可结合土地流转和农业经营方式的转变，对水费的计量与征收方面进行创新探索改善，寻求更好的解决办法。在这些现实基础上，因地制宜，进一步探索农业水价综合改革模式。

（二）做好指导培训，提高对农业水价综合改革的认识。

对相关工作人员，尤其是基层水利工作者，加强业务技术培训、指导和服务工作，逐步提高基层干部及工作人员的素质和能力，缓解基层水利单位人才力量不足和管理人员储备不足的压力。同时，应提高各级领导干部及工作人员对农业水价综合改革的认识，进一步推进改革试点工作并确保各项工作顺利实施。

（三）建议适当调整绩效考评指标设计并完善考核机制。

《国家发改委、财政部、水利部、农业部、国土资源部关于扎实推进农业水价综合改革的通知》（发改价格〔2017〕1080号）的绩效考评指标，有些难度太大，建议考虑南方丰水地区实际，适当调整。同时建议适当调整考核对象，以各级政府作为这一工作的考核对象而不是单独考核水利部门一家，使各级政府及各部门都能提高对农业水价综合改革的认识和重视程度，共同推进农业水价综合改革工作。