试论检察机关法律监督能力建设的现实要求

试论检察机关法律监督能力建设的现实要求
检察机关加强法律监督能力建设，要坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以“立检为公、执法为民”为宗旨，以“强化法律监督、维护公平正义”为主题，以统一执法思想为基础，以建立和完善规范执法的长效机制为重点，以建设高素质专业化检察队伍为关键，努力使检察院始终成为立检为公、执法为民的人民检察院，成为规范执法、公正执法、文明执法、廉洁执法的人民检察院，成为认真履行法律监督职责、服务党和国家工作大局、维护法制统一和社会公平正义的人民检察院，使检察队伍成为政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正、党和人民信赖的队伍。笔者认为，检察机关法律监督能力建设要着重解决以下三个方面的问题。
一、不断提升服务大局能力
1、维护社会稳定的能力
社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。邓小平同志明确指出，“中国的问题，压倒一切的是需要稳定”，“中国的主要目标是发展，要做这样的事情，必须有安定的政治环境。没有安定的政治环境，什么事情都干不成。”[1]目前我国社会在总体稳定的形势下，也存在许多不稳定的因素，社会稳定工作出现了许多新特点：世界多极化、经济全球化的国际形势给我国社会稳定带来许多新问题，特别是境内外的敌对势力、邪教组织等对我国进行渗透、颠覆、破坏等活动；各种形势的非传统不安全因素增多，“当前，我国社会主义建设事业既处于重要战略机遇期，也处于人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期，各种社会矛盾以诉讼形式不断进入司法领域。”[2]处理不好这些矛盾和问题，就会陷入发展停滞、社会动荡。因此，检察机关必须紧紧围绕三项重点工作、围绕促进社会和谐稳定，充分发挥检察机关的职能作用，坚决打击境内外敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动，切实维护国家安全。坚持把打击矛头始终指向严重刑事犯罪分子，重点打击严重暴力犯罪、严重影响群众安全的多发性侵权犯罪、“黄赌毒犯罪”、拐卖妇女儿童犯罪和利用网络实施的犯罪，积极参与扫黑除恶专项斗争，切实维护社会治安大局稳定保障人民群众生命财产安全。积极探索社区矫正工作机制，加强对社会服刑人员的引导与教化。认真落实检察环节的社会治安综合治理措施，积极参与平安建设，推动健全社会治安防控体系，努力营造持续稳定的社会环境。
2、惩防职务犯罪的能力
检察机关要自觉地把开展惩治与预防职务犯罪放到党和国家大局中来谋划、来推进、来落实，统筹把握好惩治和预防职务犯罪与促进经济发展的关系，努力找准执法办案与服务经济发展的最佳契合点，加大查处力度，为我国经济社会又好又快发展提供良好的法治保障。坚持重点查办发生在领导机关和领导干部中的贪污贿赂犯罪大案要案，突出查办发生在社会保障、劳动就业、征地拆迁、移民补偿、抢险救灾、医疗卫生、招生考试等领域关乎民生的职务犯罪案件，严肃查办渎职侵权犯罪和重大责任事故背后的职务犯罪，保持惩治职务犯罪的高压态势，决不让腐败分子逃脱党纪国法惩处。要切实坚持以宽严相济的刑事司法政策为指导，正确把握好执法办案的分寸，既要严厉打击严重职务犯罪，同时对于主观恶性较小、涉嫌犯罪数额较少、有积极退赃行为和重大立功表现的涉案人员，切实兑现从宽政策，化消极因素为积极因素，努力促进社会和谐。在打击犯罪的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重反腐倡廉制度建设。要改革和完善职务犯罪预防工作机制。检察机关要高度重视查办案件的治本功能，深入进行个案剖析和类案分析，查找体制机制方面存在的问题，掌握职务犯罪的特点规律；通过开展区域、行业职务犯罪状况研究，深入分析权力结构和运行状态以及引发职务犯罪的条件因素，把握职务犯罪的变化趋势，进而以检察建议等形式推动各机关和单位实施职务犯罪预防。[3]
3、服务科学发展的能力
必须坚持抓好发展这个执政兴国的第一要务，把发展作为解决中国一切问题的关键。[4]对检察机关来说，必须紧紧围绕服务科学发展，增强法律监督能力，提高服务大局水平。要准确把握我国经济社会发展全局，进一步增强大局意识、责任意识、服务意识，找准检察工作服务大局的切入点、结合点、着力点，紧紧围绕中央关于加快经济发展方式转变等重大决策部署，完善为经济社会发展服务的措施。加大对短信诈骗、网络赌博、非法吸收公众存款等经济犯罪的打击力度。加强对生态环境和知识产权的司法保护。要依法坚决打击严重破坏市场经济秩序、危害政府投资安全和民间投资合法权益、破坏能源资源和生态环境、侵犯知识产权等犯罪活动，加大预防和查办重点领域职务犯罪力度，深入推进工程建设领域突出问题专项治理和治理商业贿赂等专项工作，为保持经济平稳较快发展创造良好社会环境。检察机关要坚持把执法办案作为服务大局的基本途径，切实在更新执法观念、改进执法方式、提升执法效果上下功夫，坚持依法平等保护各类市场主体的合法权益。着力保障政府支农惠农资金安全。要严肃查办农村基础设施建设中发生的贪污贿赂犯罪，严肃查办贪污、挪用农村救济款物、灾后重建等国家支农专项资金和政策补偿资金的犯罪。
4、推进民主政治的能力
民主与法治的问题，本质上就是权利与权力的问题。民主法治建设的实践中，私权利与公权力的关系问题也始终是核心问题。民主政治的发展进步主要是围绕这两方面展开的。而检察机关通过履行法律监督职能来影响私权利与公权力，从而达到对民主政治建设的支持和保障。政治民主对司法的要求就是司法公正，而司法公正又是社会公平正义的重要保障。检察机关通过执法办案，要切实保护公民的人身权利、政治权利、经济财产权利、劳动和社会权利、文化教育权利等。严格执法和公正司法，落实尊重和保障人权的原则。全面落实检务公开和检察民主原则，促进服务民主政治建设能力的提升。落实“立检为公、执法为民”的要求，依法规范检务公开内容，拓宽检务公开方式，及时满足人民群众对检察工作的知情权、监督权。对社会和人民群众关注的岗位和环节，依法公开执法依据、过程、进度、结果、文书，自觉接受监督。建立对人民群众举报、控告、申诉的办理、督察、查究和反馈机制，充分发挥好人民监督员、特约检察员、检风监督员的作用，不断提高执法透明度和公信力。
5、构建和谐社会的能力
社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是科学发展的内在要求。“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”,这既是社会主义和谐社会的科学内涵和基本特征,也是构建社会主义和谐社会的具体目标。“检察机关作为国家法律监督机关,对于建设社会主义法治国家、维护社会公平正义肩负着重要的使命。检察机关法律监督能力的高低,将从根本上影响检察机关职能的发挥,从而影响着构建社会主义和谐社会的进程。”[5]构建社会主义和谐社会，必须健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，充分发挥检察机关法律监督在促进、实现、保障社会和谐方面的作用。检察机关要树立和谐执法的理念，认真研究制定检察工作各方面、各环节化解社会矛盾纠纷、促进社会和谐的措施。结合执法办案工作定期对社会稳定形势进行分析、研判和排查，及时发现并会同有关部门依法妥善处置可能影响社会稳定的问题，切实把不稳定因素消除在萌芽状态。加强办理重大复杂案件和作出不批捕、不起诉、不立案、不赔偿、不抗诉、撤案等决定时的风险评估预警，防止因执法不当引发涉检信访。全面建立检调对接工作机制，通过与社会大调解机构的有效对接，全面开展涉检信访息诉和解、轻微刑事案件和解、民行申诉执行和解等工作，提升化解矛盾的能力和水平。全面贯彻宽严相济刑事政策，完善未成年人犯罪检察制度，建立健全对初犯、偶犯、老年人犯罪以及因邻里、亲友纠纷引发的轻伤害等案件依法适当从宽处理机制，提高运用法律政策化解矛盾纠纷、增进社会和谐的水平。进一步延伸检察工作触角，在社情较为复杂、司法诉求较多的镇区设立派驻检察机构，切实发挥检察室、工作站在查办案件、预防犯罪、宣传法制、化解矛盾、及时解决群众司法诉求、帮教管理特殊人群等方面的独特作用，把检察室、工作站建成化解社会矛盾的阵地、参与社会管理创新的平台、公正廉洁执法的窗口。积极参与网络虚拟社会的建设管理，提高各级检察机关领导和部门负责人对突发事件的预测预判、现场指挥、依法处置、舆论引导能力，充分发挥检察机关在依法处置突发事件中的职能作用。
二、不断提升检察业务能力
1．职务犯罪侦查能力
职务犯罪侦查能力是检察机关展开职务犯罪侦查活动，收集证据、查明犯罪事实、侦破职务犯罪案件的能力。对检察机关来说，必须高度重视职务犯罪侦查能力的培养和提高。
（1）增强摸查线索的能力。要建立两个“定期”制度，一是要建立与纪委、监察、审计、工商、税务、公安等相关单位的定期联系制度，增强捕捉案件线索的灵敏意识，把多发、易发职务犯罪的部门和岗位作为工作重点；二是要建立内部机构定期联系制度，自侦部门与批捕、起诉、控申、民行、监所等业务部门的负责人及内勤要“常来常往”，各科干警树立“全院一盘棋”的思想，拓宽内部机构协同作战、配合移送线索渠道，从各部门转办案件中发现案件线索、挖掘线索，寻找案源。[6]
（2）增强搜集证据的能力。要认真研究初查工作的特点、规律和方法，在初查中除了限制人身自由、财产自由的侦查措施外，大胆运用包括科技手段、外线侦查方式在内的各种侦查措施，在案件初查阶段侦查人员就要不失时机地收集和固定证据，采用多种方法保全证据，防止初查对象乘机串供、翻供、订立攻守同盟、转移赃款赃物，使案件侦查陷入被动局面。
（3）增强审查讯问的能力。在审讯犯罪嫌疑人时采取法律政策攻心，突破其心理防线，运用各种审讯手段，使犯罪嫌疑人如实供述自己的犯罪事实、认罪伏法。在关键环节上要反复讯问，采用让犯罪嫌疑人自书供词、同步录音录像等补强证据的方法，以解决行贿受贿、滥用职权、徇私枉法等一对一证据中口供易变的难题。
（4）增强用活强制措施的能力。在侦查职务犯罪时，应灵活运用侦查措施和强制措施，不断给犯罪嫌疑人施加压力，促使其放下侥幸心理，好好配合，提升职务犯罪侦查的实效。
（5）增强运用信息技术的能力。充分运用检察信息技术，积极网上初查、网上比对、网上举报等。针对当前职务犯罪日益智能化、技术化的发展趋势，侦查人员要高度重视运用诸如计算机硬盘恢复、互联网查询、手机定位、ATM定位、麦克风侦听、电话侦听等科技手段来打开“突破口”。
（6）增强办案安全防范的能力。要注意增强保密意识，对案件线索来源、举报人严格保密，对初查对象、初查目的、制定的初查方案以及初查、侦查中使用的技术措施、录音录像等手段严格保密。要注意办案安全，在布置案件侦查工作时，对犯罪嫌疑人以及可能涉及到的证人情况作充分的了解，作好讯(询)问过程中的应急措施，在讯(询)问时应由法警配合办案人员，以便随时处置可能发生的安全风险。
（7）增强依法独立办案的能力。第一，要进一步解放思想，加快侦查办案方式的转变，坚决克服依赖监视居住强制措施办案、依赖“两指”、“两规”手段办案的做法。第二，加强侦查专业人才队伍建设。第三，健全职务犯罪取证制度，完善证人保护制度。
2．公诉能力
公诉能力主要体现在：一是证据审查能力。二是事实认定能力。三是法律论证能力。四是举证质证能力。五是法庭辩论能力。要提高这五项公诉能力，必须要注重以下几个方面：
（1）制定科学完备的“育苗”方案。检察机关应结合，着力在培育公诉人上下功夫，突出培养“六学”公诉人，即学理论、学业务、学社会、学经济、学科技、学典型，系统地制定相关公诉人培训方案，建立健全“周学、月讲、季考、半年研讨”学习制度，并要求公诉人每周确定一个学习重点，每月进行一次讲座，每季度举行一次业务知识测试，每半年开展一次理论研讨活动，力求掌握最新最前沿理论知识。
（2）探索开放互动式的学习模式。公诉部门采取“走出去，请进来”的学习方法。邀请相关人员进行普通话培训、法学理论知识讲座、社会科学知识讲座等，提高公诉人的语言表达能力、法学理论功底和相关法学边缘学科知识。开展“检察官律师辩论赛”，由公诉人担任辩方，律师事务所的律师担任控方，换位控辩提高公诉人的逻辑思维能力。
（3）开展丰富多彩的业务竞赛。公诉部门每季度开展一次以“听、查、研、考、写”为形式的业务竞赛活动。即：听案件，训练综合表达能力；查讯问记录，训练收集审查证据能力及记录能力；研究办案中遇到的问题，训练分析问题，解决问题的能力；考应知应会知识，训练基本素质；写作各类公文，训练文字表达能力。每次竞赛的冠军作为年终评先表模的重要条件。
（4）营造调查研究的良好氛围。要将检察调研、信息宣传工作作为公诉人业务学习、提高技能的有效抓手，采用“压（担子）、传（经验）、带（新人）、改（文章）”相结合的方法，抓好指导。积极引导干警开展实用性调研活动，进一步培养干警提高分析问题、解决问题的能力，力求使公诉人做到“多阅读、勤动笔、善思考、会总结”。
（5）组织新颖活泼的庭审观摩。“开展‘两庭’活动，即抓实观摩庭和抓好竞赛庭，提高公诉人庭审实战能力。”[7]从案件审查到提起公诉，从庭前讯问提纲、举证提纲、答辩提纲及公诉意见书的准备到庭审活动，做到全员联动、互帮互学，确保观摩庭、竞赛庭的效果。
3．刑事诉讼监督能力
（1）深化对刑事诉讼监督工作的认识。刑事诉讼监督是检察机关法律监督的重要内容，只有强化刑事诉讼监督，才能促进公正廉洁执法，更好地实现公平正义。
（2）突出刑事诉讼监督工作的重点。检察机关要把人民群众的关注点作为诉讼监督的着力点，努力做到敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督。要对放纵犯罪、侵犯人权、司法不公、司法腐败等问题，加大监督力度。在立案监督和侦查监督中，既注意监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑、立案后消极侦查和违法撤案等放纵犯罪的问题，又重视监督纠正违法立案、刑讯逼供、滥用强制措施、严重违反法定程序等侵犯人权的问题。在审判监督中，坚决纠正裁判不公、罚不当罪、侵犯人民群众正当权益等问题，对刑事审判特别是有罪判无罪、量刑畸轻畸重的监督。强化对监管所刑罚执行和监管活动的监督。健全对违法收押、超期羁押、体罚虐待、违法释放解教等违法监管活动的发现和纠正机制；加强对刑罚变更执行的同步监督；强化对服刑人员减刑、假释、暂予监外执行等重点环节的监督和监管活动监督，促进监管场所依法管理。加强民事审判和行政诉讼监督，继续探索开展对民事执行活动的监督和督促起诉、支持起诉等工作。严肃查处司法工作人员贪赃枉法等犯罪，切实加强对司法不公不廉的监督。正确处理政法各部门之间协调配合与监督制约的关系，改进监督方法，增强监督实效，共同维护司法公正和法制权威。
（3）完善刑事诉讼监督工作的机制。加快《国家检察监督法》的制定，尽快修订完善《人民检察院组织法》，制订切实可行的《检察官法》实施细则，以分步推进检察监督的法律体系建设。通过立法尽快补充修正完善刑诉法及其司法解释中关于诉讼法律监督的未完善条款及关于诉讼法律监督的保障性规定。要尽量细化与刑事诉讼监督相配套的有关操作细则。鉴于目前检、法两家司法解释相互矛盾和公、检、法、司各行其是的现状，建议中央统一司法解释权，确保司法活动的高度统一和公正。应从立法、人财物管理和体制制度上强化检察机关上、下级垂直领导机制建设。建立健全行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，积极推进行政执法与刑事司法衔接的信息平台建设，拓宽立案监督的渠道。建立健全与公安、法院的沟通与联系机制，及时通报案情，统一执法标准，加强相互协作，使诉讼监督工作常态化、规范化。
三、不断提升检察管理能力
1.检察机关决策能力
（1）要强化现代决策理念。现代决策要讲求科学、民主、依法进行。检察决策要遵循现代决策理念，同时也要遵循检察工作规律，将“理性、平和、规范、文明”贯穿于检察决策过程之中，提升决策科学化水平。
（2）要高度重视调查研究在决策中的重要作用。没有调查就没有发言权，检察机关相关决策的制定与出台都需在前期充分的调研基础之上作出，这样才能立足检察实际，最大效力的发挥决策的指导性作用。
（3）要进一步完善决策程序。程序是决策质量的保证。在充分发挥院党组、检察委员会、检察长办公会的基础上，进一步完善和健全决策的程序。
（4）要完善决策的评价机制。对决策进行科学合理地评价，是判定决策优劣和再决策的前提和基础。要制定决策的科学评价标准。
（5）要强化对决策的监督和实施。要建立决策失误责任追究制度，健全反馈、评估和矫正机制，主动接受社会监督。同时要抓好有效决策的实施，保证决策落实。
（6）要加强决策制度建设。健全以党的民主集中制为核心的集体领导和个人分工负责相结合的决策制度，做到科学决策、民主决策、依法决策。加强党组制度建设，建立切实可行的操作性规范，充分发挥党组会的作用。要加强检察委员会建设。
（7）要大力提高决策者的综合素质。要按照科学、民主、依法决策的要求，优化科学决策的人际环境，努力提高决策者的素质，这是提高决策水平的根本要求。
2.检察业务管理能力
（1）科学合理设置内设机构。通过对检察机关内设机构的合理设置，最大化的发挥人力资源优势，可以最有效地合理搭配，达到管理工作的最佳状态。
（2）重视业务控制模式建设。一是检察程序控制建设。二是检察行为控制建设。三是检察质量控制建设。
3．检察人事管理能力
（1）实行检察人员分类管理制度。根据国外检察官分类管理的经验和我国检察职能的特点，笔者认为，把检察人员分为三类进行管理比较合理：即检察官，包括主诉检察官、主侦检察官和主办检察官，对这类人员按照检察官法进行管理；检察事务官，包括主诉、主侦、主办检察官的助手（书记员）、技术官员、行政管理人员，对这类人员按照国家有关公务员管理的规定进行管理(检察官等级不应适用于行政管理人员)；司法警察，对司法警察按照警察法进行管理。实现检察人员分类管理，是检察人事管理科学化、检察官职业化、科学的人才观的要求，有利于建设高素质的检察官队伍。
（2）建立科学合理的激励机制。1943年，美国心理学家马斯洛发表了《人类动机的理论》一书。在这本书中，马斯洛提出了著名的人的需求层次理论。在他看来，人的需求有一个从低到高的发展层次。低层次的需要是生理需要，向上依次是安全、爱与归属、被尊重和自我实现的需要。自我实现指创造潜能的充分发挥，追求自我实现是人的最高动机。激励机制，就是根据这一“需要理论”而实现的一种管理方法。人民检察院的管理组织和管理者，要充分调动检察人员的工作积极性和创造性，必须运用好目标激励、创优激励、典型激励、荣誉激励、感情激励、人才激励、奖惩激励等激励机制作用，使他们满足自己的合理需求，满怀激情去完成法律监督工作任务。
（3）建立科学合理的业绩评价体系。根据不同类别、不同岗位的要求制定岗位工作目标、工作内容、工作规范、工作责任，制定客观的评价标准，改进和规范考核方法，增强考核的科学性。采用民主测评和管理绩效评估等方式综合评价干警的德、能、勤、绩、廉表现，依据考核结果进行人员的调整、交流、轮岗、培训等，把考核结果作为任用、晋升、奖惩、培训的依据。
（4）完善选人用人制度。完善中层干部、检察委员会委员、检察员、助检员竞争上岗、一般干部双向选择机制及检察长助理、科长助理、后备干部培养管理机制，严格奖惩制度，让德才兼备、品学兼优的检察人员在最合适的岗位上尽其所能、建功立业，让不称职的人员退出检察岗位另找出路。
（5）建立检察官职业保障制度。检察官的职业保障包括职务保障、职业保障及人身和财产保障等内容。
4．检察政务管理能力
（1）实行规范化管理。检察政务管理必须遵循党的方针政策和国家的法律法规及规章制度，建立健全检察政务管理工作的规章制度，用制度管人、案、事、物，管理细化、量化、标准化，加大制度的执行力，避免管理上的漏洞。
（2）坚持科学化管理。坚持科学地设置内设机构，坚持科学的管理方法，坚持科学地配备政务管理人员，坚持持续不断地提高检察政务管理人员的素质。要推行部门之间协同化。要制定相关制度，理顺部门间的工作关系，避免部门之间相互推诿的现象发生，整合部门职能，提高工作效能。要与上级院业务主管部门之间、与同级各相关部门之间及院里各科室之间实现良好关系，有效保证各项检察工作的顺畅运转。
（3）坚持民主化管理。要推行人、财、物、事管理阳光化。对涉及干警切身利益的事项，干警最为关注的问题及院内重大事项，及时在网上公示，接受全院干警的民主监督。坚持做到办公经费使用、、物品采购领用网上公开、绩效考评结果、人事变动网上公开，增强政务管理透明度，形成了人人参与管理的良好氛围。
（4）坚持现代化管理。实行办公办案现代化管理，做到侦查手段科技化、办案实行信息化、档案管理数字化、公文处理电脑化、检察统计网络化，从而促进法律监督工作优质、高效。



[1] 邓小平：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版。


[2] 李江：《在保障发展中提高法律监督能力》，《检察日报》2009年9月4日。


[3] 卢乐云：《增强检察机关的惩治和预防腐败功能》，《求是》2009年第24期。


[4] 《十六大以来重要文献选编<中>》，中央文献出版社，2006年第1版。


[5] 廖腾琼：《和谐社会视野中的检察法律监督能力建设》，《社会科学家》2008年第7期。


[6] 章元珍：《构建侦查一体化机制的思考》，《法制与经济》2008年第10期。


[7] 李宝景：《浅议如何加强个人公诉能力建设》，《法制与社会》2008.09（中）。