建立各类事业单位统一登记管理制度调研报告

建立各类事业单位统一登记管理制度调研报告

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“建立各类事业单位统一登记管理制度”。这是中央深化改革的一部分，是切实推动政府职能转变，提高政府治理能力和治理水平，也是全面深化改革的重要任务，建立各类事业单位统一登记管理制度是大势所趋，势在必行。因此、结合我市实际，就建立各类事业单位统一登记管理制度有关问题，对本市各类事业单位进行了调研，具体情况如下。

一、xx市各类事业单位登记管理的基本现状

我市各类事业单位登记管理分为两种情况：公办事业单位，根据《事业单位登记管理暂行条例》由机构编制部门办理事业单位法人登记；民办事业单位即民办公益服务机构，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》由民政部门办理登记。

（一）事业单位法人登记情况。截至目前，我市已登记事业单位法人643家。按行业类别划分，教育类76家、文化类30家、卫生类86家、体育类3家、新闻出版类2家、社会福利类20家、广播电视类3家、统计调查类2家、技术推广类120家、公共设施管理类55家、供销类1家、监测类7家、勘探类1家、测绘类2家、检测鉴定类9家、法律服务类2家、资源管理类5家、计量质检类7家、经济监督类3家、知识产权类1家、信息咨询类5家、人才交流类1家、机关后勤类5家、其他197家。这些单位均为机构编制管理的事业单位，其机构规格、人员编制、财政供养人员受到严格管控。

（二）民办非企业单位登记情况。经调查摸底，我市经民政部门登记的民办非企业公益服务单位132家，其中教育类16家、社会福利类51家、卫生类29家、体育类11家、人力资源类4家、科技服务类3家、其他18家。从整体发展情况看，这些单位法人自主权明确，危机感、责任感较强，经济效益较好。

从两种登记情况来看，公办事业单位已不能完全满足社会对公益服务的需求，这必然为民办公益服务机构提供了充足的发展空间，民办非企业已成为全社会公益服务的重要补充力量。

二、建立统一登记管理制度的利与弊

在调研中发现，民办公益服务机构普遍反映它们没有享受到与公办事业单位同等的“国民待遇”，也希望登记为事业单位法人，况且社会力量举办的公益服务机构作为一种新兴的社会组织，在社会主义市场经济条件下得到了迅速发展，只是由于体制机制、政策措施、监督管理、自身建设等方面的原因，使其在发展数量、质量等方面，仍然处在发展的初级阶段。建立统一登记管理制度对其发展将大有裨益：

一是变“多头管理”为“一头管理”，建立统一的登记管理体系和标准，加强对民办公益服务机构的监管，使其沿着公益服务目标规范发展。

二是让民办非企业单位取得与公办事业单位的同等地位，以政府举办的事业单位名义开展活动，提高自身的公信力，提升民办公益服务机构的社会地位，优化政策环境，建立各类事业单位公平发展的平台。

三是让民办非企业单位获得财政拨款支持，享受与公办事业单位相同的土地使用、收费、税收、社保、人才引进、职称评定、课题申报等政策；同时引进市场机制和竞争因素，激发公办公益服务机构的活力和潜力。

四是吸引社会资金投入教育、科技、卫生等社会事业，推进投资主体多元化，弥补政府服务不足问题，为人民群众提供更加优质高效的公益服务。

从调研情况看，民办公益服务机构本身存在的问题也不容忽视，建立统一登记管理制度亦有一定弊端，主要表现以下几方面：

一是社会公信力偏低。民办公益服务机构普遍规模小、资金少，条件差、功能弱、抗风险能力较差，竞争力不强，社会认可度不高，服务能力不强现象较为突出。如果建立统一登记制度后，享受公办事业单位的同等待遇，由政府购买其服务，公众却得不到相应的优质服务，就会降低政府的公信力。

二是逐利倾向比较重。绝大多数单位的主要目的是获得经济效益，公益服务仅是其取得经济效益的途径，服务意识比较淡薄。

三是发展“空间”有限。办公和业务用房都比较紧张，设施只能满足基本需求。

四是内部管理不规范。由有关社会组织、企业等举办的公益服务机构，内部管理相对规范，而由个人出资举办的往往缺乏必要的内部规章制度，管理比较随意，组织机构不健全，财务管理不透明。目前在民政部门登记时需对开办资金验资后，方可进行注册登记。如果建立统一登记管理制度，同公办事业单位一样只需出具开办资金确认证明就登记的话，势必出现开办资金虚假，扰乱经济社会秩序。

五是人员整体素质低。民办公益单位由于工资低、待遇差、工作人员整体素质不高，队伍不稳定现象普遍存在，一旦有更好的单位，工作人员就会选择离开。队伍的不稳定，其服务质量必将大打折扣。

由此可见，社会力量举办的公益服务机构发展后续乏力，难以获得政府购买服务的资金，监管无抓手。它登记为事业单位法人的目的，主要是为了确立事业单位法人地位，独立对外开展工作，寻求保护其合法权益的依据和机构。因此，将其进行登记利在能够掌握社会力量兴办的服务机构发展情况、运行状况。弊在管理无抓手，监管不到位。

三、建立统一登记管理制度有关意见与建议

从调研的情况来看，积极、稳妥、逐步把公益服务机构纳入统一登记的管理范围，建立起各类事业单位统一登记管理制度已势在必行。

一是加快《条例》修改。要建立统一登记管理制度，首先就要取消事业单位和民办非企业单位称谓，统一定义为“公益服务组织或机构”。将公益服务机构定义为国家、组织和个人出资，不以赢利为目的、为社会提供公益服务的社会组织。修改《民办非企业登记暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例》为《公益服务组织登记管理条例》，将原事业单位和民办非企业单位统一纳入《公益服务组织登记管理条例》登记管理范围，实行统一登记管理。其次需对其公益服务性进行界定，把握“不以盈利为目的”这一核心，按照国家公益服务出资多元化方针，打破服务领域和举办主体的局限。不限定出资主体、业务范围，只规定机构设立的目的，即“不以赢利为目的”。这样可以避免民办非企业单位登记为公益服务机构后，打着公益机构的名义，私下里利用公益资源开展盈利活动。

二是明确登记机关。凡国家机关、企业、社会团体、公民个人和其他社会力量举办的非营利公益服务机构都应当由一个登记管理机关负责登记管理，建议由机构编制部门进行，主要基于以下几点考虑：一是可依托现有的事业单位登记管理局组建新的登记机关；二是事业单位登记管理局管理相对规范，机构设置和软硬件配备都相对完善；三是当前社会中从事公益服务机构的主体依然为各级事业单位。四是机构编制部门有利于协调各个管理部门对公益服务机构进行监管。

三是加强日常监管。根据《条例》规定，登记管理机关针对宗旨和业务范围对法人的实际业务开展情况进行日常监督，而民办公益服务机构由于缺少举办单位的监管，对其设立、日常开展业务活动和注销登记监管均相对较难，但按照谁登记谁负责的原则，作为登记管理机关应当对登记法人违反宗旨和业务范围开展活动承担监督责任，建立统一登记管理制度后，登记机关对民办公益服务机构既无法监督又要承担责任，就会使登记管理机关处于尴尬的局面。对此，登记机关应加强日常监管力度，加强诚信建设，建立自律机制。凡逾期不公示，通知其业务主管单位进行敦促。同时为了确保公益属性，在《条例》中应规定公益服务机构利润控制范围，并通过每年年检进行监督。如拒不公示或超过利润范围的单位撤销其法人证书，并通报市场监督部门进行企业登记。

四是规范登记事项。由于出资方式不同，事业单位和民办公益服务机构的开办资金如何确认是登记过程中不可回避的问题。如果都按现行事业单位出具开办资金确认证明的方式操作，民办公益服务机构的财务必须公开透明，业务主管单位应对其进行监管，年度公示须同事业单位一样提交上一年度资产负债表，以便接受社会监督。

五是加大监管力度。加强信息披露，健全监督机制，应建立法人年度公示制度，对于其利润情况和证书登记事项进行公示，接受社会各界和人民群众监督，社会公众可以通过电话、网络、邮箱等方式对违反《条例》的行为进行举报，登记机关接到举报后，应严肃追究其法定代表人责任，并对其单位进行相应的处罚。同时要建立法定代表人责任追究制，对于违反法律法规和《条例》的法定代表人，除追究相关责任外，今后不得担任其他公益服务机构的法定代表人。