欧美单边制裁的合法性分析及应对策略

一、制裁的定义

制裁作为一种对外政策手段，通常指的是一国对他国采取削弱甚至断绝经贸关系的非武力性质的行为，其目的在于向他国施加压力、使他国改变政策或行为。对于“制裁”的内涵，国际法上尚无统一的定论，不同学者持有不同见解，国外学者如英国的苏贝迪认为，通常“制裁”一词是指实施国对目标国采取的一系列要求其遵守国际法或惩罚其违反国际法的行为。美国学者哈罗德·拉斯韦尔和查理德·阿伦斯提出，“制裁”是一种以鼓励合规行为、阻止不合规行为为目的的行为。国内有学者将国际上的制裁定义为由一国或多国针对特定国家或特定国家境内的实体、组织或个人实施的非武力强制性、限制性措施。国际制裁指被制裁对象违反了国际准则或国际义务而遭到制裁者公开或威胁性的惩罚。

目前，国际社会中目前所采取的制裁措施，以制裁授权方的数量不同为标准可以分为单边制裁措施和多边制裁措施。多边制裁为一个国家或多个国家或国家集团在得到多边国际条约机制的明确授权下，在该机制范围内决定采取经济、贸易或其他强制措施，以达到迫使某一成员国改变其政策的目的。单边制裁与多边制裁相对，单边制裁是指一个国家或多个国家或国家集团在没有多边国际条约机制授权的情况下，自主地决定采取经济、贸易或其他强制性措施，以达到迫使某一国家改变其政策的目的，这种制裁亦被称为自主制裁。

按照受制裁对象所受制裁措施是否有所差异为标准，制裁措施还可分为全面制裁措施和聪明制裁措施。全面制裁是国际社会中较为传统的制裁措施，其主要表现为：以国家为制裁对象，开展全面和无差别的制裁。但是这种无差别的制裁方式难免引发严重的人道主义灾难，如联合国于1990年至2003年的对伊拉克实施的全面经济制裁。聪明制裁又称定向制裁。与全面制裁的无相对性地开展制裁相比，聪明制裁还具有更具针对性、更为精准的特点，且避免了全面制裁对无辜群众的负面影响。

长期以来，各国虽诉诸单边制裁以实现其重要的政治、经济目标，但由于国际法上没有关于此类制裁的国际条约，单边制裁一直被认为是国际法中最不明确的领域之一。然而，法律规定不明并不代表没有法律可以对其进行规范和约束，更不代表一国可以肆意对别国进行单边制裁。本文将在现有研究的基础之上，尝试探讨如何以国内法反制美国涉港单边制裁。制裁的方式主要为经济制裁，主要对象是目标国政府。近年来，制裁的数量和范围进一步扩展，同时越来越多的国家开始实施反制裁或建立机制来抵制制裁。当今世界的许多制裁不是为了解决对和平的威胁、破坏或侵略行为，也不是为了应对违反普遍义务的行为，更多地是为了加强民主、保护人权。相比于国别制裁，人权等专项的制裁实施起来难度较小，以侵犯人权为理由而对目标对象施行限制措施的频率越来越高。美国、欧盟往往以“侵犯人权”为由，对他国或他国的个人及实体使用限制性措施，包括禁止入境、冻结财产等。本研究的人权制裁指的是非经联合国安理会授权发起的、单方的人权制裁。

二、制裁的合法性分析

联合国人权理事会单边强制措施问题特别报告员埃琳娜·窦涵指出，单方制裁合法性的证明责任应在于施加制裁的国家和区域组织。[]近年来，欧美国家及区域集团纷纷立法，为对他国个人及实体进行人权制裁提供单边法律依据。美国是实施单边制裁最多的国家。2012年12月，美国国会通过了《2012马格尼茨基法》）。《2012马格尼茨基法》专门针对迫害马格尼茨基的俄罗斯官员，禁止其入境美国和使用美国银行系统。该法案延续了美国的外交政策传统，将美国与俄罗斯的贸易与人权问题联系在一起，首次将制裁的目标从国家政府转向个人。

在《2012马格尼茨基法》的基础上，美国制定了独立于《2012马格尼茨基法》的《全球马格尼茨基人权问责法》，该法于2016年12月由时任总统奥巴马签署通过。《全球马格尼茨基人权问责法》的制裁对象为全世界范围内严重侵犯人权的人。该法主要针对国际承认的严重侵犯人权的行为以及政府性的重大腐败行为，但对于什么样的行为构成“犯罪”并未给出明确的规定，由国家自己根据法律决定。2017年12月，美国时任总统特朗普发布第13818号行政命令以执行《全球马格尼茨基人权问责法》，更新马格尼茨基名单。2018年11月15日，美国财政部宣布根据本国的《全球马格尼茨基人权问责法》制裁17名沙特阿拉伯记者卡舒吉遇害案涉案人员。受制裁的个人在美国境内的资产将被冻结，美国公民不得与其进行交易。

欧盟在对外政策上也频频使用人权制裁工具，人权已成为欧盟实行单边制裁的主要理由。欧盟理事会2020年12月通过了《针对严重侵犯人权行为采取限制性措施的决定》（和《针对严重侵犯人权行为采取限制性措施的条例》，形成了欧盟全球人权制裁机制(EU Global Human Rights Sanctions Regime)的法律基础。欧盟全球人权制裁机制关注于打击世界范围内侵犯人权的行为，不涉及反腐败规制。该机制列举了灭绝种族罪和反人道罪属于制裁范围，从这个意义上说制裁的对象相对明确。其兜底性条款规定，应打击一切“广泛而系统”的严重侵害人权行为，这不同于《全球马格尼茨基人权问责法》以“国际承认”为限定条件的规定，此外欧盟全球人权制裁机制也未规定受害人须为吹哨人或人权促进者，因而其制裁的范围比《全球马格尼茨基人权问责法》要大。2021年3月起，欧盟理事会开始以全球人权制裁机制为依据更新名单，对俄罗斯等外国的个人和实体实施制裁，冻结相关个人和实体在欧盟境内的财产、禁止其入境欧盟，并禁止欧盟成员国主体与其进行交易。

当前，已有超过三十个国家和地区制定并通过了针对外国个人和实体的人权制裁法，如拉脱维亚、立陶宛、爱沙尼亚、加拿大、英国、荷兰、澳大利亚等等。这些国家的人权制裁法深受美国马格尼茨基法案的影响。

非经联合国授权的单边制裁是否合法，一直为国际社会所争议。判断人权制裁是否合法，不应简单地依据其单边制裁的性质判断，还应结合国际法规则和人权制裁的规定进行分析。考察人权制裁究竟是否符合国际法规则，应考察其是否符合国际安全法、国际刑法、国际贸易法、国际人权法以及相关的国际法的规定，因此人权制裁的合法性要求很高。根据埃琳娜的报告，当前符合国际法的单边制裁主要包括两类，分别是执行联合国安理会制裁的措施和国际法上的反措施。

在分析单边制裁合法与否时，安理会决议与单边制裁的关系是研究的起点。一国实施的制裁可以分为两类，一类是执行性制裁，旨在执行安理会决议，是联合国多边制裁的组成部分；另一类是附加性制裁，系联合国制裁之外由国家自主实施的，也就是真正意义上的单边制裁。对于与安理会决议有关的次级制裁，有观点认为，联合国会员国对另一会员国违反安理会制裁决议所实施的次级制裁具有合法性。还有观点认为，安理会决议并没有禁止会员国在决议的制裁范围外采取符合决议目的的行动，并且会员国有义务采取预防措施，防止规避安理会制裁决议的活动，这为次级制裁留下了空间。

单边制裁可以分为主动性和回应性两类，回应性制裁的目的是回应被制裁方的国际不法行为。如果制裁方的回应行为违反了其所承担的国际法义务，在国家责任法上将构成国际不法行为。但制裁方可以主张这一回应行为构成反措施，从而解除其不法性，制裁方无需承担相应法律责任。根据该草案第22条，一国不遵守其对另一国国际义务的行为，在该行为构成一项反措施的情况下，其不法性解除。单边制裁能否构成一项反措施，取决于其是否符合该草案第3部分第2章关于反措施的描述。其中最主要的一个条件是，反措施针对的必须是国际不法行为。欧盟主张其单边制裁符合国际法，理由是其制裁构成反措施。但是从构成要件上看，反措施的对象为实施不法行为的国家或直接责任方，欧盟的人权制裁为专项制裁非国别制裁，不与某个特定国家相关联。因此人权制裁的合法性存疑。

此外有学者认为，美国的《全球马格尼茨基人权问责法》属于长臂管辖。长臂管辖需要符合最低限度联系标准，即其管辖的案件需要与行使管辖权的机关所在地存在最低程度的联系，该联系足以使被告预见其可能会在行使管辖权的机关所在地被起诉。欧美的人权制裁更加类似于不以“有联系”为条件的普遍性管辖。然而，普遍性管辖亦难以成为欧美人权制裁法律的合法性基础。普遍管辖权的前提是司法裁判认定某行为构成国际犯罪，且该行为违反国际强行法或国际条约。欧美人权制裁法律所规制的侵犯人权的行为，并不一定违反国际强行法。例如，对于欧盟人权制裁机制规范的侵犯宗教和信仰自由的行为，目前不存在国际习惯法就该类行为适用普遍性管辖。欧美国家宣布制裁名单、认定他国个人或实体侵犯人权，这属于单方面的行政决定，不是司法裁判，更不能代表国际社会的立场。

三、反制裁的合法性分析及改进策略

反制裁是国家的自助行为。任何国家无论强弱均享有防卫国际不法侵害的自助权利。在国际条约法制度下，自助不过是条约的一方当事国应对其他当事国的“重大违约”行径的救济措施，集中规定于《维也纳条约法公约》第60条。反制裁措施实施的主要目的是避免损害扩大和促使争端解决，并非惩罚，因此，反制裁措施应保证其可逆性与临时性。反制裁针对的是对非法单边制裁，因而总体上是合法的。受非法单边制裁影响的国家有权在国际法范围内以对等和非对等措施进行反击，而这里的非对等应满足相称性。如果制裁是违反WTO协定的贸易措施，那么采取反制裁措施就要经过争端解决机构的授权，即不得采取单边制裁。在WTO的案件裁决中，仍然需要考虑国际社会当前的环境关切和已生效的国际条约，尤其是影响广泛的国际条约，当然也包括习惯国际法。

面对欧美的制裁，我国采取了一些措施以应对欧美的人权制裁。《中华人民共和国反外国制裁法》等法律制定通过，为阻断他国的域外管辖提供了法律支撑。依据《反外国制裁法》第4条，该法的反制对象主要是“直接或者间接参与制定、决定、实施上述歧视性限制措施的个人、组织”。可见，就制裁对象而言，该法所采用的模式属于定向制裁，而非传统的全面制裁，这与当代国际制裁实践的发展趋势保持一致。从反制措施来看，该法主要规定了三种类型：一是不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境；二是查封、扣押、冻结在中国境内的动产、不动产和其他各类财产；三是禁止或者限制中国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动。同时，该法还规定了一项兜底性规定，即允许采取“其他必要措施”。就该法明确列举的三类反制措施而言，第一类措施与其余两类措施在国际法上的合法性须分开加以判断。第一类措施涉及外国公民进入我国领土的事项。根据国际法，是否接受外国人入境以及在什么条件下允许外国人入境，属于一个国家可以自由决定的事项。因此，采取该类制裁措施属于由我国自由决定的主权权力，其在国际法上具有明确的合法性。与此不同，第二类和第三类反制措施由于涉及限制外国人在中国境内的财产以及禁止或者限制中国境内的个人或组织与之进行商业交易或其他合作，既有可能与我国承担的国际条约义务相冲突，也有可能违反习惯国际法。

就可适用的多边国际条约而言，《反外国制裁法》规定的第二类和第三类反制措施可能与WTO的管辖范围重叠，因此，在中国与反制对象所属国同为WTO成员方的情况下，需要分析我国行政机关依《反外国制裁法》采取反制措施是否与WTO规则存在冲突。《反外国制裁法》第1条明确“维护国家主权、安全、发展利益”为其主要立法目的。由此，安全例外可以成为我国主张《反外国制裁法》规定的反制措施与WTO规则兼容的一条路径。

在国际条约法机制以外，不干涉内政原则是对国家发起单边制裁构成限制或禁止的最重要的习惯国际法规则。进而言之，在习惯国际法上，能为单边制裁提供明确合法性依据的是“反措施”。关于反措施的权威和集中规定，主要体现在国际法委员会制定的《国家对国际不法行为的责任条款草案》上。不过，关于《反外国制裁法》是否满足《国家责任条款草案》关于反措施只能针对责任国的要求，尚存在探讨空间。

我国《反外国制裁法》是针对外国非法制裁的专项立法，为反制美国毫无实在国际法依据的单边制裁确立了直接适用的国家基本法依据，极大补足了此前以商务部出台的行政命令为主要依据进行反制时，法律约束力较弱、制裁涵盖力较单一的现实情况在应对欧美对我国制裁时有法可依。

首先，依据《反外国制裁法》确定反制权利。根据本法第3条，美国涉港单边制裁中对我国的公民和实体进行了歧视性限制措施，干涉我国内政，破坏国际关系，违反国际法基本原则及一般国际法原则，故而我国有权对美国的这些非法单边制裁行为进行反制。其次，依据《反外国制裁法》制定反制清单和反措施。根据本法第4条，将美国涉港单边制裁中直接或间接参与制裁的个人和组织列入反制清单。对于美国单边制裁中对我国公民个人的亲属所实施的制裁行为，我国则可以依据第5条将反制清单中个人的配偶和直系亲属一并列入清单之中作以同等的反制。最后，依据《反外国制裁法》设置法律保护屏障。本法第11、12、13、第14条对境内和境外的组织、个人作出了义务与责任方面的要求。例如，第12条明确要求境外的组织和个人不可有帮助外国来制裁我国的行为，否则我国可以依法追究其责任，那么，面对在美国涉港单边制裁中起到协助、歧视、限制作用的有关组织和个人，我国可以向法院起诉，要求其停止侵害，并对所遭受的损失予以赔偿。在立案起诉的过程中，同样也可以进一步完善本条的程序性、细节性法律规定。总之，依照本法不仅为受到美国单边制裁损害的一方提供了救济和补偿途径，还可以威慑到其他企图参与、协助美国单边制裁的组织及个人。

我国《反外国制裁法》内容上较为宽泛，细节性规则亟待落实。这部法共计16条，主要对反外国制裁进行了一个系统性的规范，涵盖我国对外国制裁实施反制裁的适用情形、主管部门、反制对象，我国采取反制措施的种类，有关部门在反制裁中的协同配合，我国境内人员和组织应当承担反制义务，不执行或不配合反制实施的法律后果等。在涉及制定反制清单、采取反措施的权力方面，本法将其授权给了国务院有关部门，由国务院牵头并制定行政法规来进一步实施反制裁，但这些授权性的条文规定的并不细致，缺乏具体的程序性规则。可以考虑如下改进方法。

第一，建立反制措施合法性审查制度。《反外国制裁法》的性质和立法宗旨导致不少条款体现为“建设性模糊”的文字表述，且授权性条款多于操作性条款。因此，有必要在反制裁工作协调机制内建立反制措施的合法性审查制度，在我国行政部门拟实施反制措施之前，对其是否违反国际法进行审查，这是确保该法在国际法轨道上实施的制度性保障。

第二，建立通报制度。由于程序性要求是满足反措施的必要要件，且程序性事项在国际司法实践上极具重要性，未来我国制定《反外国制裁法》实施制度时，应建立适当的通报制度。

第三，载明并严格遵循比例原则。考虑到该法本身并未载明比例原则，而该原则在过往的国际司法实践中具有突出的重要地位，我国未来制定该法配套实施制度时应载明该原则，行政机关在决定采取具体的反制措施时亦应严格遵循该原则。第四，完善对被制裁对象的程序性保障。为增强我国反制裁制度的合法性，在该法第8条确定的框架下进行制度和规则完善，建立反制措施申请暂停、变更和取消制度，兼具必要性与可行性。