关于委托镇(街道)安全生产行政执法工作的调研报告

摘 要:本文分析了我市委托镇(街道)安全生产行政执法工作的现状,总结提出了我市委托镇(街道)安全生产行政执法工作方面存在的各种问题。通过对存在问题的分析，提出了统一机构设置、提高人员素质、保障工作经费等对策。

关键词: 安全生产 委托执法 对策

2009年开始，我市全面推行实施委托镇(街道)安全生产行政执法。通过近3年的推行实施，委托镇(街道)安全生产行政执法工作取得了一定成效，但未能达到预期的效果，存在亟待解决的问题。本文试对其开展情况及出现的问题进行论述，并就解决存在的问题提出一些粗浅的见解。

一、委托镇(街道)安全生产行政执法工作的开展情况

2009年10月，根据《广东省委托乡镇(街道)安全生产行政执法暂行规定》，我市全面推行实施委托镇（街道）安全生产行政执法，建立了市、县（区）、镇（街道）三级安全生产执法监察机制，市安全监管局牵头与市法制局联合组织培训全市镇（街道）执法监察人员244人。2010年，为促进实现镇（街道）委托执法“责、权、利”的有机统一，进一步提高基层执法人员素质，规范镇（街道）委托执法监察行为，根据《关于印发惠州市委托乡镇（街道）安全生产行政执法实施办法的通知》（惠安监〔2009〕167号）和市执法监察分局对镇（街道）委托执法调研的情况，在全市开始推广博罗县安监局采取的镇（街道）执法人员到县局跟班学习实践的培训方式；2011年，针对镇（街道）分管安全生产工作的领导和安全监管人员对委托执法工作不熟悉、工作进展缓慢的情况，3月份，市安全监管局与市委组织部联合举办了200多人参加的安全生产执法监察干部培训班；6月份，组织各县（区）主要镇（街道）安全监管人员共120多人到广州市萝岗区考察学习委托镇（街道）安全生产行政执法工作；7月份，制作下发《惠州市镇（街道）委托执法检查登记表》2000本，建立和规范镇（街道）执法检查档案。目前，全市76个镇（街道）已全部开展委托执法，委托执法人员392人，已取得执法证人员134人，配备了基本的执法装备，具备了初步的执法条件。3年来，全市镇（街道）安监机构共监督检查生产经营单位近6万家次、查处事故隐患7万多项、监督完成整改事故隐患7万多项，为镇（街道）进一步有效开展委托执法工作积累了丰富的经验。

通过调研发现，当前我市委托镇（街道）安全生产行政执法工作虽然已全面实施，委托执法比例达到了100%，但尚未全面开展安全生产行政执法工作，全市镇（街道）安监机构未办理过一起行政处罚案件，主要开展的工作仍然停留在检查企业和排查消除事故隐患上，没有真正发挥委托镇（街道）安全生产行政执法的更大作用。

二、制约委托镇(街道)安全生产行政执法工作开展的主要问题

对于开展委托镇(街道)安全生产行政执法工作，尽管市、县(区)党委政府和安监机构做了大量艰苦细致的工作，但与科学发展观的要求相比、与人民群众的期待相比、与新时期安全生产工作的需要相比，委托镇(街道)安全生产行政执法工作的开展未能达到预期的效果，制约委托镇(街道)安全生产行政执法工作开展的主要问题仍然存在。

(一)镇（街道）安全监管机构设置不规范，人员编制不足。由于缺乏统一的指导标准，全市基层安全监管队伍建设模式不尽统一，发展很不平衡，各镇(街道)差异很大。从力量配备看，有的县(区)中镇(街道)安监机构比较健全，有的县(区)已经把安全监管触角延伸到村一级，建立了三级监管网络；而有些县(区)中镇(街道)安监机构还很薄弱，有的设置为经济办下属机构。从机构性质看，各县(区)中镇(街道)安监机构设置不规范，缺乏执法权威性。有行政编制，也有事业编制，还有临时人员。作为一线队伍的基层安监部门，无论是现行编制的性质、数量还是人员的专业素质都远未能适应形势的需要。有的镇(街道)安全监管人员本来就少，况且还从属镇(街道)经济发展办公室，每年不但要参与镇(街道)经济普查，每个人还有承担驻村任务，没有精力去开展执法监察，委托执法成为一句空话。

(二)专业人才十分匮乏，队伍素质亟待提高。镇(街道)安监队伍组成先天不足，人员多为“半路出家”的“门外汉”，基本没有具有矿山、化工等监管必需的专业技术人员，远不能适应委托执法工作需要。监管队伍中持执法证比例不到50%，持证率低的问题十分突出，部分镇(街道)只有两名持执法证的人员，直接影响委托执法工作的开展。很多基层同志反映，对政策理论理解不透、把握不准，特别是对安全生产方面的法律法规掌握不全面、不深入，在应用上不得法、不自如。在执法检查中对有些事故隐患都发现不了，更不用说实施执法了。

(三)部分人员思想不够稳定，人才流失现象严重。从调研情况看，监管队伍整体思想观念和认识水平还有差距。多数镇(街道)安全监管人员感到精神压力大，思想包袱重，存在厌战情绪和畏难心理。相对于政府其他部门，安全生产监管工作要求严，追究责任多，基层安全监管人员普遍认为监管任务重、装备差、难度大，也有的认为隐患治理困难、工作环境恶劣、有时自身安全无保障，影响了委托执法工作的开展。同时，镇(街道)安全监管人员跟企业接触多，距离近，很多企业，特别是小的生产经营单位都是本地人开的，执法不严讲人情、不按规矩办事的现象现实存在；另外，有些同志千方百计调离安监部门，如我市2009年培训的244名镇(街道)安监人员，到2012年已有50%以上调离安监岗位。

(四)上急下不急，执法体制不顺。一是镇（街道）联合协同执法的机制还未真正建立。《安全生产法》虽然明确安监部门是综合监管部门，但现实往往成为安全的牵头部门，在一些乡镇领导看来，安监是个筐，涉及到安全的事统统往里面装，使得一些基层安监机构“种了别家的责任田,而荒了自家的私留地”。二是“人治”思想作怪，依法治安的氛围不浓。有的镇(街道)受利益的驱使，为引进项目请县(区)领导专门召开相关行政职能部门协调会，实质上是帮助企业找捷径，去规避监管风险。如此种种，既制约了日常工作的开展，也挫伤了监管人员的积极性，还容易诱发腐败问题的发生。三是镇(街道)安监机构实行双重管理模式，业务上接受上级业务主管部门的指导，行政关系隶属镇(街道)政府序列，这种双重管理体制直接导致行政管理与业务指导相脱节。由于抓安全工作难出政绩，少数镇(街道)领导对安全生产工作，说起来重要，做起来次要，忙起来不要，上面盯得紧就抓一下，平时很少顾及，有些领导重视的是事后"救火"，极少数镇(街道)甚至为了谋求一时的经济增长，不惜以牺牲安全为代价，执法中存在地方保护主义的倾向，委托执法难于实施。

(五)监管力量比较薄弱，执法办公装备落后。镇(街道)安监机构人员少、装备差，与日益繁重的监管任务之间的矛盾日益突出。镇(街道)安监机构远未成为真正意义上的安全监管机构，人员调换过于频繁，工作缺乏连续性。镇(街道)安监机构办公场所简陋，装备普遍匮乏，现场检查仅靠眼看、耳听、鼻子闻来判断，不仅难以发现隐患，而且自身安全还得不到保障，也是影响委托执法工作开展重要原因。

三、存在问题的原因分析

分析上述存在的问题，既有现行体制障碍，也有认识上的差距，还有对镇（街道）监管队伍关心爱护不足。

(一)现行监管体制没有完全理顺。一是监管职能定位和权责划分不够清晰。综合监管范围过宽，承担安全监管“无限责任”；监管“真空”和“多头”监管现象并存；管理与监督职能并存，难以和行政相对人划清界限，镇(街道)易出现执“人情法”、“面子法”现象，无法有效开展委托执法工作。二是上下级安监机构联系不够紧密。由于实行属地化管理，上级对下级机构仅限于一般性业务指导，对于队伍建设没有发言权，无法保障基层安监队伍的相对稳定；缺乏有效考核监督手段，对所部署工作缺少有力的抓手来督促落实。

（二）县(区)、镇(街道)政府未能给委托执法工作提供良好的执法环境。一是安全监管难解地方保护瓶颈，不能真正行使独立执法权。地方领导有时对安全监管工作直接进行干预，“一个电话就能推翻行政处罚决定”。在行政执法和事故调查中，存在停业整顿难、行政处罚难、责任追究难、“一票否决”难的情况。二是经费拨付多数不足。基层安监机构常常出现捉襟见肘、“拆东墙补西墙”的状况。

（三）县（区）、镇政府对基层安全监管人员关心爱护不足。一是问责追究不规范，这是导致当前基层安监队伍思想不稳的最大压力。一旦发生事故，有关部门就盯住基层监管人员不放，加之媒体负面报道多，造成基层监管人员思想顾虑多，心理压力重。二是对职工的福利待遇方面的诉求关心不够。在“星期六保证不休息、星期天休息不保障”的情况下，镇(街道)政府对安监系统内干部职工的劳保福利、休假疗养、教育培训、生活困难关心较少，职工的归属感比较弱。三是基层监管人员成长进步空间受限，因提拔重用离开的少，因事故受处分影响进步的多，广大干部职工积极性主动性受到挫伤。

四、对策与建议

面对我市“加快转型升级、建设幸福惠州”的任务和安全生产形势依然严峻的实际，切实发挥委托镇(街道)安全生产行政执法作用已成为一项重要而紧迫的任务。必须深入贯彻党的十七大精神，紧紧围绕促进科学发展、安全发展这条主线，着力在解决机构编制、提升执法能力、保障工作经费、完善体制机制上下功夫，充分发挥委托镇（街道）安全生产行政执法的作用，确保我市安全生产形势持续稳定好转。

（一）统一镇(街道)安监机构设置，增加人员编制。针对当前各镇(街道)安监队伍建设模式不尽统一的实际，结合地方政府换届，积极协调编制部门，规范并加强镇(街道)监管队伍建设。一是按照国家、省、市关于镇(街道)安监机构设置、人员编制及装备配备的要求，进一步规范我市镇(街道)安监机构建设，设立专职的安监机构，适当增加人员编制。二是制定镇(街道)监管人员基本业务素质标准，包括学历、专业背景和工作业绩等方面准入的基本条件；规范基层监管人员选拔、聘用、考核和辞退管理等程序。三是针对委托执法开展的实际，县(区)安全监管局可考虑开展委托执法试点，加强业务指导，规范内部管理和执法行为，确实逐步实现委托执法工作的开展。四是加强调查了解和跟踪指导，及时总结委托执法典型经验。

(二)努力提高受委托组织执法人员的综合素质。一是加强思想教育，牢固树立公仆意识和服务意识，做到文明执法、热情服务。二是加强对执法人员的法制培训教育，充实法律知识，增强法制意识，提高执法水平。三是建立健全考核激励约束机制。安全监管工作人员必须经过资格培训、年度轮训和专门培训。制定考核办法，培训合格后方可上岗执法。

(三)探讨构建安全生产大执法体制。通过整合，把安全生产执法监察从安全监管部门职能中剥离出来，在市以下建立一支独立的执法队伍，市、县(区)、镇(街道)分别成立执法支队、大队和中队，统一领导，统一管理，统一指挥，统一编制，统一经费，统一装备。建立这样一支队伍可以解决当前委托基层安监执法中的许多难题，一是可以克服人员的素质、执法经费和装备手段的不适应；二是避免了地方保护，增强了行政执法的实效性，提高对违法违规行为的打击力度；三是可以加强执法队伍的管理，便于实施层级监督，增强行政执法行为的规范性；四是可以执法信息资源共享，提供便捷高效服务，从而真正提高安全生产行政执法的权威，树立良好的执法形象。

（四）保障基层安全监管必需工作经费。一是把安全监管工作经费纳入镇(街道)政府财政部门预算，确保监管机构正常运转。二是改善执法装备条件，确保检测检验设备、监管执法车辆、个人防护装备、仪器购置更新费用得以落实。三是参照公安、税务等部门的做法，积极推动建立相关津贴、补贴、保险制度，保证基层安监队伍的合理待遇。

(五)关心支持基层安监队伍健康发展。基层安全监管人员常年战斗在安全生产第一线，工作条件比较艰苦，工作压力大。市、县(区)安监局要积极争取当地党委、政府的支持，对基层安全监管人员政治上爱护、生活上关心、工作上支持，不断改善工作条件，努力营造感情留人、事业留人的良好环境。

参考文献：

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