基层反映：对基层综合执法体制及强化执法办案的意见建议

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2015年以来，随着全省县（市）、区工商、质监、食药监行政体制三合一改革的深入推进，基层行政执法工作通过有效整合三局行政执法力量，实现从单一执法向综合执法的有效转变，取得了显著成绩，积累了大量经验，但同时也存在一些问题和矛盾，本文就基层市场监管综合执法中存在的问题作一简要分析，并对强化执法办案工作提出几点意见建议。

一、当前现状

三合一后，全省各县（市）、区基层市场监管执法办案大多采用执法大队（稽查科）+基层分局协同办案的模式，执法大队（稽查科）下设若干执法中队，分别查办原有工商、质监、食药监职能范围内案件，大要案件一般由执法大队（稽查科）查办，小案件由基层分局办理。商事制度改革实施以来，市场主体数量显著增加，基层综合执法普遍面临人少、事多、压力大的局面，基层办案人员往往需要同时身兼监管、执法、服务等多项职能，疲于应付文明城市创建、卫生城市创建以及接受考核督查等多项繁杂工作任务，特别是要应对不胜其扰的职业打假，难以保障充足的时间和精力用于执法办案。据不完全统计，全省多地查办案件数量、罚没款数量较三合一前普遍呈现较为明显的下降趋势，特别是工商类案件近两年来普遍呈现断崖式下降。

二、存在问题

1.执法办案机制不够完善。原来在条线管理时，各地大多会对基层下达执法办案考核指标，作为推动执法办案工作的有力抓手，多地三合一后办案数量、罚没款等硬性指标大多取消，同时缺少激励机制，执法办案人员存在松懈心理，认为没有考核指标就不需要主动办案，主动办案一旦败诉还要承担责任，这一错误思想认识对于基层执法办案影响较大。此外，内部核审等流程占用时间较长，导致在规定时间内答复投诉举报人不及时，工商、质监、食药监各自案件录入系统规范不统一等因素，在一定程度上也影响了基层执法人员办案的积极性。

2.执法办案重视程度不一。部分地区反映，当前，基层综合执法成效很大程度上取决于局领导特别是一把手领导对执法办案的重视程度。比如，原来工商局长当市场监管局局长的工商案件相对抓得紧，质监当局长的对特种设备比较重视，食药监当局长的把食品类案件放在重要位置。同时，执法人员从自身风险以及投入产出效率等因素考虑，有选择性地查办食品、医疗器械、特种设备类案件，反不正当竞争类案件处于次要考虑范围。

3.执法队伍人员不足。当前，基层（市场监管）队伍普遍面临老龄化严重问题，执法队伍青黄不接导致执法骨干断档严重，较为突出的现象是，在执法程序与内容的把握上倚重偏轻。年轻同志有较好的电脑网络运用基础，对执法程序较为重视，但缺乏实际办案经验，面临有案不会办的问题；老同志有丰富的执法办案经验，但对执法程序相对重视程度不够,行政诉讼风险较大。

4.执法能力水平不够。上头千根线，下面一根针。三合一后，以工商为主体的基层人员数量没有明显增加，而工商、质监、食药监各项工作最后都得落在基层分局几个人来完成，基层执法人员还需从原有的单一执法向综合执法转变，短时间内需要解决大量之前从未碰到过的问题，部分基层执法人员有所不适应。特别是对于部分案件涉及比较专业的技术型问题，执法人员缺乏相关的专业技术。比如说，对于专业的食品案件除了看标识标签，不知从哪入手，甚至需要借助职业打假人的“现场指导”。

5.执法办案环境有待改善。三合一回归地方政府领导后，基层在执法办案过程中受到的外部干预较原来垂直管理时增大，办案人员独立性大大降低。地方政府出于对当地经济社会保护角度出发，案件查办过程中如涉及国有及大型企业，地方领导往往会出面调解，特别是在查办诸如垄断案件的过程中尤为明显。此外，各地反映在查处房地产企业、金融案件以及在查办电视台、报社违法广告案件时往往遭遇“门难进、脸难看、案难办”的尴尬局面。

三、意见建议

1.完善工作机制，健全考评体系。执法专业化，首先就要在办案机构专业化上求突破。要进一步融合原有工商、质监、食药监办案人员，组建统一的专业化执法队伍，变科所办案为执法大队（稽查科）统一办案，使执法大队（稽查科）从业务指导转变为专门办案机构，实现监管在分局、办案在大队的分工明确的体制机制。同时，在基层编制整体偏紧的情况下，人员分配适当向执法办案倾斜，切实增强基层执法办案力量。此外，探索全面综合的执法办案考评体系，由省一级层面出台实施对执法办案有功人员的激励奖励办法，增进执法办案人员的获得感和职业归属感。

2.加强自身建设，转变执法观念。打铁还需自身硬，要切实注重对办案人员执法能力建设，通过开展诸如新《商标法》、新《广告法》等法律法规的全面培训，深入研究，采取案件研讨、跟班学习等方式，提升其综合执法能力水平。要坚持对民生类违法行为零容忍的态度，加大大要案件的查处力度。同时，坚持打服结合，根据企业的实际困难和需要，在职能范围之内，主动帮扶企业解决燃眉之急，实现与企业的良性互动。

3.改进监管方式，规范执法流程。基层综合执法涉及执法种类多样，要根据不同领域建立统一的执法规范，让制度更有操作性，让基层一线人员清晰的明白做什么、怎么做以及做到什么程度。出台应对职业打假指导规范，减轻基层应对职业打假人所牵扯精力。要通过现代技术手段，采取大数据分析等方式，在海量的信息中挖掘有用的案源线索。

4.加强协调配合，注重宣传引导。一方面，对内整合执法资源，增强上下联动，实现各县（市）、区内部跨区域综合执法；另一方面，对外加强与公检法等相关部门的沟通联系，建立跨部门综合执法机制，并主动向地方党委政府汇报当前执法办案情况，取得领导支持，减少执法办案阻力。此外，主动适应互联网时代信息化特点，通过各类媒介，加大对执法办案的宣传力度，在耳濡目染的氛围营造过程之中，进一步提升市场监管部门经济卫士的良好形象。